Abstract

Pace, cambiamenti climatici e gestione dell’ecosistema, sfruttamento delle fonti energetiche, stabilità economica e finanziaria internazionale sono tutti “beni” la cui produzione può definirsi di rilevanza pubblica globale. Il concetto di Bene Pubbico Globale è divenuto, a partire dagli anni Sessanta e ancor di più nell’ultimo ventennio, il nuovo quadro di riferimento per la politica globale in materia di sviluppo economico e di relazioni internazionali. Nel 1999 Il Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo definì suddetti beni come dei beni pubblici (pertanto non rivali e non escludibili) la cui utilità trascende i confini nazionali e regionali e abbraccia più gruppi di popolazioni non solo con riferimento alla condizione territoriale, ma anche dal punto di vista socio - economico e generazionale.

Contesto storico

Il XV e il XVI secolo hanno inaugurato una nuova era nelle relazioni internazionali, caratterizzata dalla comparsa di stati sovrani in Europa e dall'espansione dei loro poteri coloniali e collegamenti commerciali. Ma è negli ultimi secoli, soprattutto in questi ultimi decenni, che il volume dei beni (o dei “mali”) definiti volutamente di portata globale è salito, spesso con una crescita esponenziale. Le ragioni sono riconducibili a diversi fattori:

- nuove tecnologie hanno accresciuto sempre più la mobilità umana, così come la circolazione di beni, servizi e informazioni in tutto il mondo;

- l'apertura dei commerci e l’aumento delle relazioni diplomatiche hanno fornito un ulteriore impulso all’attività transfrontaliera e transnazionale;

- i rischi sistemici sono aumentati. Il degrado ambientale accumulato, causato dalle attività umane, si è rivelato una delle principali cause del cambiamento climatico globale. L’integrazione dei mercati finanziari ha innescato l’aggravarsi di cicli di espansione e regressione. Crescenti disuguaglianze socio - economiche hanno messo in discussione la legittimità del sistema di governanceglobale;

- i regimi internazionali stanno diventando sempre più influenti, spesso gestiti da piccoli gruppi di nazioni potenti che rivendicano l’applicabilità universale per le proprie decisioni. Nazioni e gruppi di popolazioni hanno visto i propri domini pubblici e le proprie condizioni di vita divenire sempre più interdipendenti. Ad esempio, una recessione economica in una grande economia di solito colpisce molti altri paesi attraverso legami commerciali e di investimento. Le crisi finanziarie sono ora in grado di diffondersi da un continente all'altro nel giro di poche ore, coinvolgendo spesso anche le economie con un buon andamento delle variabili economiche fondamentali. La mancata cura, ad esempio, di standard di sicurezza alimentare in un settore può creare problemi di salute in molti luoghi lontani attraverso i viaggi internazionali o il commercio. Nuove piattaforme pubbliche globali, ad esempio Internet, possono indebolire l'influenza di molti strumenti di politica pubblica convenzionali, compresi quelli per il controllo di problemi, o “mali pubblici”, come l'evasione fiscale, il riciclaggio di denaro, il traffico di droga, le frodi commerciali e gli abusi sui minori.
I cittadini e i responsabili politici di tutto il mondo si sono resi sempre più conto che i beni pubblici che preferirebbero avere a livello locale non sono e non possono essere prodotti solo internamente. Un numero crescente di beni pubblici nazionali hanno assunto quindi carattere globale.

Definizione

Per comprendere il significato di Bene Pubblico Globale è necessario partire dal concetto di “bene pubblico”. I Beni Pubblici Globali possono, infatti, essere considerati una tipologia particolare di beni pubblici e, in quanto tali, ne condividono le due caratteristiche fondamentali:

- la non-escludibilità: l’impossibilità o estrema difficoltà di escludere qualcuno dal consumo del bene;

- la non-rivalità: la possibilità che il bene ha di essere consumato contemporaneamente da più persone senza che il consumo di un individuo influisca sulla possibilità di altri di consumare allo stesso tempo il medesimo bene.

Tuttavia, affinché un bene pubblico possa assumere carattere globale deve necessariamente rispettare i tre importanti criteri, universalmente riconosciuti, stabiliti alla fine degli anni Novanta dal Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo:

- criterio geografico;

- criterio socio-economico;

- criterio generazionale.

Pertanto, la nozione di “globale” non fa unicamente riferimento ad un aspetto geografico, che distingue globale da locale, nazionale da regionale. Piuttosto, è un’accezione multidimensionale in quanto comprendente, oltre a quella geografica, anche una dimensione sociologica e temporale.

Criterio geografico

Gli stati nazionali rappresentano elementi fondamentali della comunità internazionale e svolgono un ruolo molto importante nelle relazioni internazionali. Dopo la pace di Westfalia del 1648, gli Stati nazionali hanno goduto di sovranità politica formale e hanno svolto un ruolo cruciale nel plasmare l'attività umana - dal punto di vista economico, sociale, culturale e politico - all'interno dei loro confini.¹ Per una serie di ragioni e scopi, gli stati formarono dei gruppi, come i forum regionali (ad esempio, in Asia, in America Latina, in Africa sub-sahariana o in Europa), blocchi commerciali (come l’accordo di libero scambio del Nord America o il Mercosur, mercato comune del Sudamerica) alleanze di difesa (come la NATO, l'Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico), e locali (come l'OCSE, Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico).

Il primo requisito di un Bene Pubblico Globale implica, dunque, che la sua efficacia si estenda su più di un gruppo di paesi. Se gli effetti di un bene pubblico si applicassero solo ad una regione geografica, diciamo l'Europa, si tratterebbe di un bene pubblico regionale, e sostanzialmente di un bene di club.

Criterio socio-economico

Come le analisi di tendenza dello sviluppo umano nel corso degli ultimi 50 anni hanno dimostrato, le disparità socio-economiche sono in crescita, sia tra i paesi che al loro interno. I ricchi diventano sempre più ricchi e i poveri sempre più poveri, non solo in termini di reddito, ma anche sotto molti altri aspetti, tra cui l'accesso alla conoscenza, all’informazione e alla tecnologia. Essere ricchi o poveri non ha nulla a che vedere con l’appartenenza ad un paese ricco o povero. Piuttosto, la ricchezza e la povertà coesistono nei paesi poveri così come in quelli più ricchi. Quindi, anche se l’efficacia di un bene pubblico è di portata mondiale, nel senso che è in grado di raggiungere tutti (o almeno, un gran numero di nazioni appartenenti a diversi gruppi di paesi), i suoi benefici possono risultare accessibili solo ai segmenti di popolazione più agiati, marginalizzando ulteriormente i poveri.

Internet, ad esempio, corre un rischio del genere, perché ha un alto prezzo di accesso (i costi di un computer, una linea telefonica, e qualche volta la tassa abbonati per il provider di servizi Internet). Allo stesso modo, mali pubblici globali, come la malaria o la tubercolosi, se non affrontati, spesso danneggiano i poveri più dei ricchi perché sono i primi a non essere in grado di permettersi cure mediche e protezione essendo la salute e la forza fisica le loro uniche risorse.

Criterio generazionale

I precedenti due punti indicano che idealmente, l'umanità nel suo insieme dovrebbe considerarsi il beneficiario dei Beni Pubblici Globali, ma la vita di un individuo è limitata. Quindi, è importante specificare quale generazione si tiene presente quando si usa il termine "umanità". Ad esempio, l'importanza di una prospettiva a lungo termine si ritrova nei movimenti ambientalisti. Come sostenuto nella relazione della Commissione Brundtland, lo sviluppo sostenibile è definito come "uno sviluppo che soddisfa i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni".² Tale definizione di sostenibilità si applica non solo al debito ambientale (cioè ai danni irreversibili apportati alle risorse naturali), ma anche a forme finanziarie e di altra natura. Qualsiasi tipologia di finanziamento collettivo dal futuro solleva questioni di equità intergenerazionale. Alcuni autori, come Sandler, distinguono tra Beni Pubblici Globali intragenerazionali e intergenerazionalisottolineando come ci si trovi spesso di fronte a scelte di compromesso tra questi due tipi di beni.³ Un esempio è l'energia nucleare: si può aumentare la disponibilità di energia per le generazioni presenti ma, a lungo andare, si creano scorie nucleari a danno delle generazioni future. Da qui deriva il terzo connotato alla base di un Bene Pubblico Globale, vale a dire la necessità che esso soddisfi i bisogni delle generazioni presenti senza compromettere la realizzazione di quelli delle generazioni future.

Tipologie

La tabella 1 classifica i Beni Pubblici Globali principalmente a seconda delle proprietà stabilite dall’essere umano (società).⁴Tali beni possono dunque essere definiti pubblici in due sensi: pubblico piuttosto che privato, e globale, piuttosto che nazionale. I quadranti 1 … 2A … 4A si riferiscono al "dominio nazionale", mentre i quadranti 2B … 3 - 4B al "dominio pubblico globale".

Se e in quale misura rendere alcuni beni pubblici o privati - argomenti sui quali è spesso abbastanza difficile raggiungere un consenso a livello nazionale - riguardano decisioni che dovrebbero essere prese in accordo fra tutte le nazioni. I beni nei quadranti 2 e 4 richiedono l'armonizzazione delle politiche nazionali. L’armonizzazione delle politiche è spesso volta a incoraggiare i paesi ad internalizzare le esternalità transfrontaliere contribuendo a generare quelle positive e assumendosi i costi per quelle negative. Diversi beni nel quadrante 2B coinvolgono tali sforzi, come ad esempio, gli sforzi per aumentare l'internalizzazione di beni quali sistemi di trasporto internazionale e di comunicazione, e sono volti a migliorare la disponibilità a livello mondiale della rete delle esternalità. La stessa ragione di solito anima le iniziative per aumentare l'aderenza alle norme e agli standard, anche per i diritti umani, e di promuovere il rispetto per la sovranità nazionale. La maggior parte dei beni nel quadrante 2B sono percepiti dai vari attori nazionali e transnazionali come beni globali.

Per contro, molti dei beni nel quadrante 4 coinvolgono l'internalizzazione delle esternalità transfrontaliere negative. Queste esternalità sono spesso diffuse e provenienti da quasi tutti i paesi, come le emissioni di anidride carbonica, che - in grande ammontare - aggravano il rischio del riscaldamento globale, oppure possono originare in alcuni paesi, ma potenzialmente interessare tutti, come con lo scoppio di una nuova malattia contagiosa. La risposta politica alle esternalità negative di portata globale potrebbe essere quella di stabilire un regime internazionale che tutti i paesi sarebbero tenuti a rispettare. La promozione dei diritti umani fondamentali, indicata nel quadrante 2B, ne è un esempio. Tuttavia, a seconda del bene pubblico in questione, potrebbero essere preferibili opzioni politiche alternative, come mostrato nei quadranti 4A e 4B. Il quadrante 4A elenca i beni con risposte politiche che implicano la definizione e l'assegnazione di nuovi diritti di proprietà (nazionale), come le indennità nazionali di inquinamento.

Il quadrante 4B comprende invece beni che comportano misure analoghe a quelle del contesto nazionale e mirano a rendere alcuni beni cruciali, quali l'istruzione e l'assistenza sanitaria, universalmente disponibili. Preoccupazioni morali ed etiche spesso motivano la comunità internazionale a intraprendere tali misure, ma a volte anche le esternalità rivestono un ruolo importante. Ad esempio, preoccuparsi delle potenziali ripercussioni globali di stati in crisi, tra cui conflitti e guerre, potrebbe imporre in futuro costi molto più elevati che affrontare oggi le cause di tensione politica, come ad esempio l'estrema povertà e la disuguaglianza.

Un ulteriore spunto di riflessione viene dato dai beni pubblici puri elencati nel quadrante 3. Nel momento in cui i confini nazionali diventano più flessibili e aumenta l’attività economica transfrontaliera, questi beni diventano indivisibili attraverso le frontiere, o transnazionali. Tutte le nazioni devono affrontare le stesse condizioni economiche internazionali, dei mercati finanziari internazionali e gli stessi rischi connessi al cambiamento climatico globale. A causa di questa indivisibilità, la sostenibilità ambientale è collocata nella tabella 1, come una preoccupazione a livello globale per la quale i paesi sono incoraggiati a internalizzare le esternalità ambientali che generano.

Alla luce di queste considerazioni, è possibile individuare una classificazione dei Beni Pubblici Globali (tabella 2).⁵ Questa classificazione differenzia i beni visti in base alla natura dei propri benefici, (non in base all’ambito di applicazione dei benefici, che è per tutti globale), cioè in base alla propria dimensione pubblica. Attuare una differenziazione tra i tipi di dimensione pubblica associati a particolari classi di Beni Pubblici Globali getta nuova luce su alcune delle tensioni politiche che accompagnano la globalizzazione. Ciò mostra che la comprensione di queste tensioni richiede di valutare la globalizzazione non solo per l'attività economica privata transfrontaliera, ma anche per ciò che sta accadendo ai beni di pubblico dominio. La cooperazione internazionale sembra essenziale per le condizioni e i risultati delle politiche globali. Per i Beni Pubblici Globali creati dall’uomo la comunità internazionale ha più margine di manovra nel perseguire la cooperazione internazionale attraverso una vera e propria azione comune.⁶

Beni Pubblici Globali e Problemi di Distribuzione

Passando ora alle problematiche connesse a questa tipologia di beni, uno degli aspetti più critici è senza dubbio quello legato alla loro fornitura. La principale anomalia che si riscontra riguarda il problema di sottoproduzione dovuto al fenomeno del free-riding. Vediamo in che senso: abbiamo osservato come i Beni Pubblici Globali, essendo una particolare categoria di beni pubblici, siano soggetti a non-escludibilità. Non essendo possibile escludere alcun individuo dal consumo di questi beni, si vengono necessariamente a generare delle esternalità positive, vale a dire degli effetti che vanno a beneficiare anche coloro che non hanno in alcun modo contribuito alla produzione dei beni stessi. Gli agenti che beneficiano di un bene senza sostenerne i relativi costi sono appunto detti free-rider. In tal modo, essendo i costi di produzione ripartiti in maniera non proporzionale fra i beneficiari dei beni, la produzione di questi ultimi diverrà troppo onerosa e si arriverà, di conseguenza, ad ottenere un livello più basso di quello socialmente ottimale.

Se tale problema, a livello nazionale, può essere risolto spostando la produzione dei beni pubblici dal settore privato allo Stato, il quale potrà ottenere i necessari finanziamenti attraverso la tassazione pubblica, a livello internazionale la situazione si fa sicuramente più complessa.⁷ Mentre lo Stato possiede, infatti, l’autorità di imporre ai cittadini le proprie decisioni a livello fiscale, attualmente, per quanto riguarda i Beni Pubblici Globali, non esistono delle istituzioni sul piano internazionale in grado di esercitare l’autorità necessaria a regolamentare in maniera efficiente il sistema dei costi di produzione relativo a tali beni. In ragione di ciò, nella gestione dei costi di produzione dei Beni Pubblici Globali le prospettive sono due: o gli Stati rinunciano a parte della propria sovranità a favore di istituzioni internazionali con poteri coercitivi, oppure decidono di allineare le proprie direttive di politica economica e seguire la strada della cooperazione internazionale.

Beni Pubblici Globali e Globalizzazione

La globalizzazione è spesso associata ad un aumento della privatizzazione e - grazie alla liberalizzazione dell'economia, all’immissione di più beni e servizi nei mercati - favorisce l'integrazione dei mercati internazionali incoraggiando l'attività economica transfrontaliera privata come il commercio, gli investimenti, i trasporti, i viaggi, la migrazione e la comunicazione. Si tratta senz’altro di importanti caratteristiche della globalizzazione, ma quest’ultima riguarda anche l’incremento della dimensione pubblica nella vita delle persone che divengono fra loro sempre più interdipendenti. Spesso il verificarsi di determinati eventi in un paese provoca forti ripercussioni in tutto il resto del mondo. Una crescente raccolta di principi di politica, di norme, trattati, leggi e standard internazionali definisce regole comuni per una gamma sempre più ampia di attività. Possiamo pensare ai numerosi accordi internazionali su alcune problematiche di interesse globale come la diffusione della pace e della sicurezza, il controllo del terrorismo e del traffico di droga, la prevenzione dei cambiamenti climatici a livello globale, la lotta contro la diffusione delle malattie trasmissibili, o la costruzione di reti di trasporto e di comunicazione globale. Tali esempi riguardano in qualche modo tutti la fornitura di beni pubblici i cui benefici o, nel caso di "mali" pubblici, i costi, attraversano i confini nazionali e sono la dimostrazioneche molti beni pubblici nazionali hanno acquisito portata globale. Globalizzazione e Beni Pubblici Globali sono pertanto due concetti distinti, ma indissolubilmente legati. Infatti, in base a se e a come avviene la fornitura di tali beni si determina se la globalizzazione rappresenta un'opportunità o una minaccia.

Dato che i Beni Pubblici Globali sono beni pubblici con benefici (o costi, nel caso di mali come la criminalità e la violenza), che si estendono in tutti i paesi e regioni, tra popolazioni povere e ricche e tra generazioni, si può dire che, in parte, i beni e i mali pubblici globali sono il risultato della globalizzazione. Mentre i mercati finanziari diventano sempre più integrati, ad esempio, quella che una volta sarebbe stata solo una crisi finanziaria nazionale potrebbe ora assumere presto carattere internazionale se non gestita con attenzione fin dall'inizio. Si possono citare al riguardo molti esempi come la crisi della "tequila" in Messico nel 1994-95, la crisi finanziaria in Asia orientale nel 1997-98, il default del debito della Federazione Russa nel 1998, e, più recentemente, la crisi finanziaria in Grecia. Ciononostante, i Beni Pubblici Globali sono anche importanti motori della globalizzazione. Il sistema internazionale dell'aviazione civile ne è un esempio. Gli aeroplani non potrebbero viaggiare in tutto il mondo rapidamente e in modo sicuro senza un’attenta amministrazione dei servizi civili nazionali e delle infrastrutture. Gestire la globalizzazione dipende, dunque, in gran parte dalla fornitura dei Beni Pubblici Globali.⁸ C’è comunque da dire che se il legame tra globalizzazione e beni pubblici è stato raramente esplorato, la globalizzazione viene spesso contestata proprio nel momento in cui le persone si sentono sopraffatte e attaccate da beni o, più spesso, da mali, di dominio pubblico, comprese le malattie contagiose, i crolli finanziari, le calamità ecologiche, e i virus informatici. Questi mali tendono a colpire le persone indiscriminatamente e in queste condizioni, le risposte politiche a livello individuale - incluso quello nazionale - sono spesso inefficaci. Come risultato molte persone, in tutto il mondo, provano un’incertezza diffusa e talvolta anche una perdita di sicurezza personale.⁹
Le percezioni nei confronti della globalizzazione variano tra i gruppi di popolazione, ma variano anche a seconda del Bene Pubblico Globale e possiamo dire che il malcontento nei confronti dellaglobalizzazione nasce spesso dai modi in cui i Beni Pubblici Globali sono, o non sono, distribuiti. Crescono sempre più le aspettative tra i paesi sulla fornitura dei beni pubblici in modo equo e partecipativo e le proteste contro la globalizzazione possono anche essere interpretate semplicemente come la richiesta, da parte dei cittadini, di una migliore fornitura dei Beni Pubblici Globali.
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¹La Pace di Westfalia riguarda una serie di trattati di pace stipulati fra Maggio e Ottobre del 1648 a Osnabruck e Munster. Questi trattati furono firmati a conclusione della Guerra dei Trent’Anni (1618 -1648) nel Sacro Romano Impero e a conclusione della Guerra degli Ottanta Anni (1568 … 1648) tra la Spagna e i Paesi Bassi, dove viene sancito, da parte dell’Impero Spagnolo, il formale riconoscimento dell’indipendenza olandese.
²http: //www.un-documents.net/wced-ocf.htm.
³Corner T. and T. Sandler, (1993), Private Provision of Public Goods under price uncertainty, in Social Choice and Welfare, Vol. 10, No. 4, p. 375.
⁴Kaul I, P. Conceiçao and R. U. Mendoza (2003), Providing Global Public Goods: Managing Globalization, New York, Oxford University Press.
⁵Ibidem.
⁶Sandler T. (1998), “Global and Regional Public Goods: a Prognosis for Collective Actions”, Fiscal Studies, Vol. 19, No. 3, pp. 221-247.
⁷Musgrave R. A. and P. B. Musgrave (2003), Prologue in Providing Global Public Goods: Managing Organization, Oxford University Press, p. 12.
⁸Kaul I, P. Conceiçao and R. U. Mendoza (2003), op. cit.
⁹Held D. and A. McGrew (2007), Globalization/Anti Globalization, Polity Press, p. 90.

Bibliografia

Corner T. and T. Sandler, (1993), “Private Provision of Public Goods under Price Uncertainty”, in Social Choice and Welfare, Vol. 10, n. 4, p. 375.
Held D. and A. McGrew (2007), Globalization/Anti Globalization, Polity Press, p. 90
Kaul I, P. Conceiçao and R. U. Mendoza (2003), Providing Global Public Goods: Managing Globalization, New York, Oxford University Press.
Musgrave R. A. and P. B. Musgrave (2003), Prologue in Providing Global Public Goods: Managing Organization, Oxford University Press, p. 12
Sandler T. (1998), “Global and Regional Public Goods: a Prognosis for Collective Actions”, Fiscal Studies, Vol. 19, No. 3, pp. 221-247

Redattore: Francesca BERTI