EVOLUZIONE DEL TESTO UNICO DELLE LEGGI IN MATERIA BANCARIA E CREDITIZIA FINO AL 2005 (ENCICLOPEDIA)

SOMMARIO
1. La raccolta in testo unico delle norme della legislazione bancaria: un’antica aspirazione
2. L’evoluzione della legislazione bancaria dal 1936
  2.1 La legislazione bancaria del ‘36 ‘38
  2.2 L’adeguamento progressivo della normativa (1946 1986) 


  2.3 L’interpretazione della giurisprudenza 


  2.4 La disciplina amministrativa di vigilanza 


3. Le nuove strutture operative 


4. La normativa di origine comunitaria 


  4.1 Le direttive comunitarie riguardanti la disciplina del sistema bancario 


  4.2 La seconda direttiva comunitaria di armonizzazione delle legislazioni bancarie 

  4.3 L’attuazione nell’ordinamento italiano della seconda direttiva. Il d.lgs. 14 dicembre 1992            n. 481 


5. Il testo unico 1° settembre 1993 n. 385 


6. Le successive modifiche 


7. Le autorità creditizie e le funzioni di vigilanza 


8. Banche e Intermediari finanziari 


9. Trasparenza bancaria e credito al consumo 

10. Le crisi bancarie 

1 - La raccolta in testo unico delle norme della legislazione bancaria: un’antica aspirazione 

Il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia realizza un’antica aspirazione e soddisfa una reale esigenza dell’ordinamento italiano. La raccolta in testo unico delle disposizioni di legge in materia bancaria era stata prospettata già in due lontane “leggine” adottate in una delle fasi di più significativa produzione della disciplina di settore. Era infatti il momento in cui, da un lato, si provvedeva a generalizzare l’assoggettamento dei crediti speciali alla legge bancaria emanata nel 1936 e anni successivi, contemporaneamente introducendo nella buona sostanza la regolamentazione del mediocredito mobiliare (d.l.C.p.S. 23 agosto 1946 n. 370), e, dall’altro, veniva riformulato l’organigramma delle autorità creditizie (d.l.C.p.S. 17 luglio 1947 n. 691). Per quanto riguarda queste ultime, è da segnalare subito che vennero allora identificate, confermando scelte già fatte nei momenti convulsi del primissimo dopoguerra, le medesime autorità che poi hanno gestito quella disciplina, ne hanno potuto favorire e costruire, in virtù delle sue caratteristiche intrinseche, la successiva evoluzione, ancor oggi hanno la responsabilità della vigilanza bancaria e quindi la tutela del credito e del risparmio. Una disciplina legislativa apposita, da reperire in un testo unitario e non da ricostruire ponendo assieme mosaici di tessere provenienti da fonti diverse e conseguentemente disomogenee, è stato dunque il fine, per lungo tempo e spesso con prezioso e perspicuo lavoro preparatorio, perseguito da operatori bancari illuminati, da studiosi, dalle stesse istituzioni. Non è certo il caso di riprodurre i tentativi, gli approfondimenti, le analisi che sono stati effettuati nel lungo cammino percorso per giungere alla prima legislazione organica in materia, quella del 1926 (Ruta, Il sistema della legislazione bancaria, Roma 1975), o gli studi che hanno illustrato il processo di formazione e le ragioni di fondo della successiva legislazione del 1936 (Cassese, Documenti sulla preparazione della riforma bancaria del 1936, in La formazione dello stato amministrativo, Milano 1974; Porzio, La legge bancaria. Note e documenti sulla sua “storia segreta”, Bologna 1981). Va qui solo osservato che è ricorrente la circostanza di fatto della pluralità delle fonti legislative dalle quali doveva trarsi, utilizzando gli strumenti dell’interpretazione, la disciplina del sistema bancario. Già la citata legislazione del 1926, nella quale è comunque da riconoscere il primo, concreto tentativo di superare una regolamentazione frammentaria e sparsa, risulta invero articolata, malgrado i suoi limitati contenuti nei quali trovavano spazio e circoscritto riconoscimento solo talune categorie di enti creditizi, in due testi legislativi. Il r.d.l. 7 settembre 1926 n. 1511, recante “provvedimenti per la tutela del risparmio”, avrebbe dovuto essere seguito, a norma del suo stesso art. 6, da un regolamento; il rilievo, la natura e la portata delle disposizioni successivamente emanate, peraltro, furono tali da richiedere che anche per esse si utilizzasse la forma del provvedimento di legge. E per sottolineare che anche per il secondo dei due citati provvedimenti - il r.d.l. 6 novembre 1926 n. 1830 - fosse necessaria, e non meramente opzionale, la natura legislativa basti pensare che con esso si introdussero nell’ordinamento bancario sanzioni amministrative a carico delle banche (poi riprese dalla legislazione successiva e ancora oggi applicate dalle autorità creditizie). 

La legge bancaria del 1936, poi, è composta da un sovrapporsi, non sempre ben coordinato, di testi legislativi. Il r.d.l. 12 marzo 1936 n. 375 (che finì, forse in quanto prior in tempore, per dare il proprio nome a tutta la disciplina) fu inizialmente modificato con il r.d.l. 17 luglio 1937, n. 1400. Ma, vigente quest’ultimo che disciplinava ex novo (anche se non era dato riscontrare grandi differenze) la stessa materia, il r.d.l. 12 marzo 1936 n. 375 venne convertito nella legge 7 marzo 1938 n. 141, senza che ne fossero espunte le parti modificate o comunque superate dal citato r.d.l. 17 luglio 1937 n. 1400. A sua volta, il r.d.l. 17 luglio 1937 n. 1400 fu convertito nella legge 7 aprile 1938 n. 636, con una serie di “modificazioni e aggiunte” che, in sostanza, ne falcidiavano abbondantemente l’articolato, conservavano di esso solo alcune disposizioni per lo più isolate, ne introducevano altre. Si determinò pertanto la singolare situazione della conversione in legge - 7 marzo 1938, n. 141 - di un r.d.l. dichiarato sostituito ed anzi, tout court, “abrogato” dall’art. 106 di un altro r.d.l., proprio il 1400/1937; e, per contro, di una legge - 7 aprile 1938, n. 636 - costituita solo da spezzoni del tutto scoordinati di norme e parti di norme. In sostanza, vennero a determinarsi i presupposti perché si potesse pensare, prima e per un brevissimo periodo di tempo, alla coesistenza di due leggi, pressoché coeve e di contenuto largamente (ma non totalmente) conforme, che disciplinavano la medesima materia; poi alla negazione totale di una vera legge bancaria non ritenendosi di considerare tale la 141/1938, in quanto inidonea a dare forza di legge a norme non più esistenti, né la 636/1938, ridotta ad un insieme spesso incomprensibile di norme e disposizioni o di loro spezzoni non collegati tra di loro da alcun filo conduttore. A completare questo confuso nucleo base della c.d. legge bancaria si è, poco dopo aggiunta la l. 10 giugno 1940 n. 933 che riprende le mosse dal “r.d.l. 12 marzo 1936 n. 375 già modificato con le leggi 7 marzo 1938 n. 141 e 7 aprile 1938 n. 636” per apportarvi ulteriori “modificazioni ed aggiunte” (per la riproduzione dei vari testi legislativi qui menzionati e per il loro coordinamento, cfr. Ruta, L’ordinamento bancario, in Enciclopedia della Banca e della Borsa, vol. I). Il problema posto dalle vicende dianzi delineate e dalle connesse difficoltà di individuazione e, addirittura, di lettura delle norme (tali che si giunse a dubitare per lungo tempo della stessa esistenza e della consistenza della legge bancaria del 1936) fu risolto, in concreto, dalla Cassazione, con sentenza in data 16 febbraio 1940 (citata e parzialmente riportata in RUTA, Il sistema della legislazione bancaria, cit. pagg. 84 e segg.). Tale sentenza, che sancì la vigenza della c.d. legge bancaria nei termini poi consacrati dall’uso generalizzato e resi noti da pubblicazioni specializzate (v. infra), è stata successivamente condivisa dal Tribunale di Viterbo con ordinanza in data 23 ottobre 1952 (pubblicata in Banca Borsa e Titoli di credito 1953, II, 211 e in Foro It. 1953, I, 419). Analogo problema di individuazione delle norme vigenti si ripresentò tuttavia, sia pure in parte e sotto il profilo specifico delle disposizioni che avevano soppresso le norme di ritenuta concezione corporativa, allorché si proposero le prime questioni, relativamente alla sussistenza (e alla congruità) dei poteri delle autorità di vigilanza in materia di nomina degli esponenti delle banche pubbliche (Cons. Stato 12 febbraio 1974 n. 177, in Cons. Stato 1974, I, 206). Per di più, nella specie, non si trattò soltanto di questione meramente interpretativa, da risolvere con le regole della successione delle leggi nel tempo; essa assunse invero valenza ben più ampia anche sul piano istituzionale, come è dimostrato dal fatto che trovò soluzione solo in sede politica (cfr. delibere 6 gennaio 1978 e 29 dicembre 1980 del C.I.C.R., nonché la lettera del Ministro del Tesoro al Presidente della Camera in data 18 dicembre 1986, pubblicata nel, e unitamente al, Resoconto sommario della seduta del 22 gennaio 1987 della VI Commissione permanente - Finanze e Tesoro della Camera dei Deputati). Già al momento delle citate “leggine”, dunque, la previsione di un testo unico (art. 2 d.l.C.p.S. 370/1946 e art. 7 d.l.C.p.S. 691/1947) non costituì soltanto una generica, ideale aspirazione ad una più organica e strutturata costruzione normativa per dare ordinata collocazione alle singole disposizioni della legge bancaria. Essa rappresentò, al contrario, l’espressione di una effettiva e concreta esigenza di certezza del diritto, imposta dalle specifiche modalità con cui le norme che disciplinavano il settore del credito erano state via via adottate ed emanate, spesso nel convincimento che fosse stato già realizzato un contesto sistematico che invece non risultava sempre esplicito ed inequivoco. Sotto contrapposto profilo potrebbe anche pensarsi, ma ciò nulla toglierebbe alla necessità che si avvertiva di realizzare quell’aspirazione, che essa fosse espressione della consapevolezza che quell’insieme di norme, proprio perché non sempre ordinato, era suscettibile di venire ulteriormente alterato dal trascorrere del tempo e dai mutamenti che sarebbe stato inevitabile apportare - e furono apportati - ad una normativa per sua stessa natura così legata alle contingenze dell’economia. La dottrina, dal canto suo, si è sempre adoperata per ricavare da una legislazione sparsa, ed anche diffusa perché ovviamente comprensiva delle disposizioni sui crediti speciali, una sistematica di base (Giannini, Osservazioni sulla disciplina della funzione creditizia, in Scritti in onore di S. Romano, Padova 1940; Giannini, Istituti di credito e servizi di interesse pubblico, in Moneta e credito 1949; Pratis, La disciplina giuridica delle aziende di credito, Milano 1959; Ruta, Il sistema della legislazione bancaria, Roma 1965 e 1975; Vignocchi, Il servizio del credito nell’ordinamento pubblicistico italiano, Milano 1968; Nigro, Profili pubblicistici del credito, Milano 1969; Vitale, Pubblico e privato nell’ordinamento bancario, Milano 1977; Capriglione, Intervento pubblico e ordinamento del credito, Milano 1978; Molle, La banca nel sistema giuridico italiano, Milano 1980; Costi, L’ordinamento bancario italiano, Bologna 1986 e 1994). 
In questa ottica, la mancata attuazione di quelle deleghe protratta per tanto tempo e, comunque, la non realizzazione del T.U., potrebbero essere anche ricondotte ad una implicita manifestazione della volontà di non prendere partito tra le diverse posizioni emerse e, quindi, ad un indiretto riconoscimento che non erano ancora maturate le condizioni per concretizzare la pure persistente volontà di costruire il sistema. Di fatto, alla mancata realizzazione di quel testo unico legislativo hanno fatto riscontro almeno due concreti tentativi di costruzione di un testo coordinato (non si può utilizzare, invero, il termine “unico” che ha un suo ben preciso significato tecnico), per i quali la carenza del carattere dell’ufficialità non ha in alcun modo inciso ai fini della rilevanza come punto di riferimento, soprattutto per gli operatori. Tant’è che tra studiosi e nella prassi, anche giudiziaria, essi hanno assunto un rilievo non difforme da quello dei testi ufficiali; nei fatti, e non sempre e soltanto ai fini del richiamo delle norme, sono stati considerati alla stessa stregua di un vero e proprio testo avente natura legislativa. L’Associazione Bancaria Italiana ha pubblicato negli anni un ricostruito testo delle disposizioni dell’originaria legge bancaria del 1936-38, integrata dalla legge n. 933 del 1940, modificato con le disposizioni del 1946 e del 1947 (e le altre che man mano si sono venute aggiungendo), corredato delle più significative leggi riguardanti singoli tipi di aziende di credito e delle cc.dd. istruzioni di vigilanza, che è pervenuto sino alla XI edizione nel 1992. La Consulenza Legale della Banca d’Italia, in occasione dei cinquant’anni dalla legge bancaria, ha provveduto a metterne a punto un “testo coordinato e integrato”, contenente un’aggiornata esposizione organica “della normativa stratificata nel tempo” (Ciampi, Considerazioni finali lette all’Assemblea Generale dei partecipanti del 31 maggio 1986). Questo testo fu pubblicato in appendice al fascicolo delle “Istruzioni di vigilanza” e in un apposito Quaderno di ricerca giuridica (il n. 11 dell’ottobre 1986). Nella prospettiva della successiva costruzione del d. lgs. N. 385/1993, esso si è proposto anche come censimento e coordinamento della normativa esistente. 

2 - L’evoluzione della legislazione bancaria dal 1936  

2.1 La legislazione bancaria del ’36 - ’38.
 
Avere individuato le antiche origini dell’idea della raccolta e del coordinamento delle norme della legislazione bancaria, non significa voler ridurre la funzione del T.U. n. 385/1993 soltanto al mero soddisfacimento dell’esigenza di far confluire in un quadro sistematicamente ordinato le disposizioni della legislazione bancaria e finanziaria. Essa assolve a funzioni di ben diverso rilievo. In particolare, rappresenta il risultato delle tante sollecitazioni provenienti dall’interno stesso del sistema al rinnovamento di una legislazione antica ancorché considerata ancora valida nei suoi “capisaldi” (ancora Ciampi, citate Considerazioni finali del 1986); il portato dell’esigenza di adeguamento di una fondamentale legge economica al mutare, talora rapido della realtà; ancor più, costituisce il momento in cui si coagula e trova forma ed espressione la lunga evoluzione verso il mercato della legislazione bancaria 1936. Anche se normalmente nelle ricostruzioni di carattere storico se ne omette la considerazione, il primo, significativo adeguamento della legge bancaria ad espressioni più avanzate dell’ordinamento si ha con l’inserimento nella liquidazione coatta delle banche, che nell’occasione venne qualificata “amministrativa”, delle procedure concorsuali della legge fallimentare (r.d. 14 marzo 1942 n. 267) (il meccanismo di coordinamento tra le due leggi è ben illustrato in Ruta, Il sistema della legislazione bancaria, cit.). In epoca caratterizzata da dirigismo in materia economica, aver voluto ricondurre la liquidazione delle banche tra le altre procedure concorsuali, dimostra come, da allora, si avesse chiaro che la banca è impresa e che le peculiarità della sua disciplina non la sottraggono ai principi dell’universalità dei controlli giurisdizionali in materia fallimentare (De Vecchis, Appunti sulla costituzionalità della liquidazione coatta amministrativa con particolare riferimento alle aziende di credito, in Banca, Borsa e Titoli di credito 1976, I, 224; Desiderio, La liquidazione coatta amministrativa delle aziende di credito, Milano 1981). 

Superata la parentesi bellica, l’evoluzione della legislazione bancaria ha proceduto parallelamente con l’evoluzione socio-economica, istituzionale, legislativa e politica del Paese, passato - nel non lungo, ma travagliato e complesso periodo - che va dagli anni trenta agli anni novanta di questo secolo - da un’economia ancora profondamente agricola (basti pensare che quelli erano gli anni della “battaglia del grano”), che si proclamava autarchica e tendeva al protezionismo anche nei rapporti finanziari internazionali, all’economia di oggi fondata sul mercato, sulla concorrenza all’interno ed all’esterno del Paese, aperta all’integrazione europea. La legislazione bancaria che ha origine dagli anni 1936-38 a buona ragione può rivendicare, e le è stato sempre e unanimemente riconosciuto, il merito di una singolare longevità, in gran parte dovuto ad un iniziale impianto solido, fondato sulle esperienze delle crisi economiche che avevano caratterizzato gli anni immediatamente successivi alla prima guerra mondiale e gli anni che ne erano seguiti, quelli della recessione, della depressione. In detta impostazione sono particolarmente riconoscibili, sul piano sostanziale, l’intuizione del legislatore di apprestare idonea tutela al risparmio definito inconsapevole, quello cioè che si forma tra il pubblico, così assicurando stabilità al sistema, e, sul piano del metodo, una struttura legislativa fondata su principi di grande duttilità nella disciplina, con ampio ricorso a norme allora dette elastiche, e cioè ad una tecnica poi definita, più precisamente e con specifica attenzione agli strumenti adottati, della delegificazione. Ciò spiega l’immediata, totale recezione della legge nel mutato assetto istituzionale del dopoguerra. La protezione del risparmio, la tutela della stabilità sono principi che la Costituzione ha fatto propri. L’elasticità ha reso possibile il suo costante adeguamento ai tempi, la permanente idoneità a soddisfare le esigenze dell’economia.
 

2.2 - L’adeguamento progressivo della normativa (1946-1986). 

Il processo di progressivo adeguamento della disciplina di settore all’evolvere dei tempi iniziò subito con il citato d.l.C.p.S. 23 agosto 1946 n. 370, che, oltre ad avanzare per la prima volta l’idea del T.U., dispose, come sopra anticipato, l’allargamento dell’ambito di applicazione della legge bancaria agli istituti di credito mobiliare e, più in generale, a tutti gli istituti di credito costituiti, dopo l’entrata in vigore della legge bancaria medesima con “lo scopo della raccolta del risparmio a medio e lungo termine”. Merita di essere qui sottolineata la circostanza che il 1946 è, tra l’altro, l’anno di istituzione di Mediobanca. Già prima erano stati soppressi i cc.dd. organi corporativi (Comitato dei Ministri, Comitato corporativo centrale, Comitato tecnico corporativo, Ispettorato del credito), sostituiti, in via interinale, con il Ministro del Tesoro e con la Banca d’Italia (d.l.l. del 14 settembre 1944 n. 226). Pressoché contemporaneamente al d.l.C.p.S. 370/1946 fu ricostruito l’organigramma delle Autorità creditizie. In tale occasione (pure citato d.l.C.p.S. 17 luglio 1947 n. 691) si istituì il Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio (C.I.C.R.), sotto la presidenza del Ministro del Tesoro, e si affidarono direttamente alla stessa Banca d’Italia le funzioni di organo di vigilanza bancaria. La Banca d’Italia, d’altronde, aveva in gran parte esercitato di fatto le funzioni di vigilanza bancaria anche nel limitato periodo in cui era stato in funzione l’Ispettorato del credito, a capo del quale, era stato posto, non a caso, il suo Governatore. In ogni modo, la diretta attribuzione dei compiti di vigilanza bancaria alla Banca d’Italia non è priva di significato anche sul piano sistematico; invero, rendendola titolare di una funzione dello Stato (Giannini, Sulla natura giuridica e sulle attribuzioni della Banca d’Italia, in Banca Borsa e Titoli di credito 1949, II, 357), e assegnandole in piena autonomia compiti ben determinati, la “leggina” del 1947 (ovviamente inserita nel contesto della legge bancaria nel suo complesso) ne ha fatto sostanzialmente il prototipo delle authority cui spesso, in anni a noi più vicini, sono stati affidati compiti di specifica rilevanza pubblicistica. Nei primi anni cinquanta fece seguito la legislazione sui mediocrediti (v. principalmente la legge 11 aprile 1953 n. 298), che rappresentò per molti versi un modello di legislazione preordinata a fini di politica economica. Mirava specificamente, infatti, a consentire l’utilizzo dei crediti speciali per finalità di incentivazione economica - cosi aggiungendosi alla più antica legislazione sull’I.M.I. (r.d.l. 13 novembre 1931 n. 1581, convertito in legge 15 dicembre 1932 n. 1398) - e di concessione di agevolazioni creditizie. 

Nella seconda metà degli anni sessanta, poi, va segnalato un primo, timido adattamento della legislazione bancaria italiana alle norme del Trattato di Roma e quindi l’inizio dell’incidenza comunitaria sul nostro sistema. Il d.p.r. 30 dicembre 1965 n. 1655 ha reso inapplicabile nei confronti dei cittadini ed enti degli Stati comunitari il divieto di voto nelle assemblee dei soci delle banche di interesse nazionale. Contrariamente a quelle che erano le intenzioni (e, certamente, le aspettative) del legislatore, limitato rilievo hanno avuto i meccanismi di coordinamento e di collegamento con la disciplina e gli organi della programmazione che si vollero creare in quello stesso periodo di tempo. Il d.p.r. 30 marzo 1968 n. 625 ha stabilito, nel quadro dei principi fissati dall’art. 36 della legge 27 luglio 1967 n. 685, che restassero ferme le attribuzioni del Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio, pur raccordandole a quelle del Comitato Interministeriale della Programmazione Economica (CIPE) “per la ripartizione globale dei flussi monetari tra le varie destinazioni, in conformità alle linee di sviluppo fissate dal programma economico nazionale”. A metà del decennio successivo venne finalmente istituita, al termine di un lungo e travagliato processo di elaborazione, la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa, CONSOB, e si dettarono disposizioni relative al mercato mobiliare (l. 7 giugno 1974 n. 216 e decreti delegati), prevedendo specifiche disposizioni per il coordinamento delle relative attribuzioni con quelle già istituzionalmente spettanti alla Banca d’Italia sugli enti creditizi e sui flussi di capitale. Qualche anno dopo, con la riforma del credito fondiario, si semplificarono i meccanismi di raccolta del risparmio a medio e lungo termine (d.p.r. 21 gennaio 1976 n. 7), sostanzialmente generalizzando a tale scopo l’uso di titoli obbligazionari. Nell’occasione si pose praticamente fine ad un glorioso titolo di credito bancario, la cartella di credito fondiario, che per lungo tempo e soprattutto in alcune regioni del Paese si era rivelato prezioso strumento di raccolta. Intanto, avevano già da tempo preso avvio i lavori in sede comunitaria per due direttive in materia di ordinamento del settore bancario riguardanti, la prima, la libertà di stabilimento delle banche e la liberalizzazione dei servizi bancari e, la seconda, l’armonizzazione delle legislazioni bancarie. La direttiva di liberalizzazione dello stabilimento e dei servizi, approvata il 28 giugno 1973, con il n. 183, è stata recepita nell’ordinamento italiano, con il singolare strumento di una delibera CICR, il 4 giugno 1976 (su tale direttiva, cfr. De Vecchis, La legislazione bancaria italiana nella prospettiva della Comunità Europea, in Impresa, ambiente e pubblica amministrazione, 1975, I, 262). La scarsa incidenza che essa ha esercitato sulle nostre strutture bancarie è dovuta soprattutto alla limitata articolazione dell’operatività che allora si riscontrava sul mercato italiano e specialmente al mancato sviluppo dei cc.dd. servizi bancari. Comunque, non si può far passare sotto silenzio il fatto che con essa si realizzò la prima, sostanziale apertura del mercato bancario italiano ai principi della Comunità e fu compiuto dall’ordinamento il primo vero passo in avanti nella direzione dell’integrazione del mercato europeo; nello specifico, l’apertura in Italia di filiali di banche aventi sede in Paesi della Comunità fu equiparata, quanto a disciplina, alla apertura di filiali di banche italiane. La prima direttiva di armonizzazione delle legislazioni bancarie, che lasciava però agli Stati un lungo periodo transitorio in vista della sua attuazione negli ordinamenti nazionali, fu approvata, con il n. 780, il 12 dicembre 1977. Essa verrà recepita in Italia molto più tardi, soltanto nel 1985; è appena il caso di sottolineare, tuttavia, come la presenza di siffatto, importante documento comunitario abbia esercitato una notevole influenza sull’ordinamento italiano ben prima della sua formale recezione. Rese, infatti, da subito palese quale fosse la direzione delle possibili riforme (su questa prima Direttiva di coordinamento delle legislazioni, cfr.: AA.VV., Attuazione delle direttive CEE, in Atti del Convegno di Napoli dicembre 1981, Milano 1983; Porzio, La legislazione italiana di attuazione della direttiva CEE 77/780. Prime riflessioni, in Mezzogiorno Europa, n. 3, 1985, 383; Maccarone, Prime considerazioni sulla legge di attuazione della direttiva n. 780 del 12 dicembre 1977, in Banca Borsa e Titoli di credito 1986, I, 171; Costi, L’ordinamento bancario italiano e le direttive comunitarie, in Banca impresa e società 1986, 3; Desiderio, Le norme di recepimento della direttiva comunitaria n. 780/77 in materia creditizia, Quaderni di ricerca giuridica della Consulenza Legale della Banca d’Italia, Roma 1986). Nelle more dell’attuazione della prima direttiva comunitaria di armonizzazione delle legislazioni, vengono a maturazione importanti condizioni legislative per l’ulteriore sviluppo del sistema lungo le linee di una più accentuata modernizzazione delle sue strutture. Concorrono a sollecitare sviluppo e modernizzazione anche gli impulsi che derivano dalla attiva partecipazione alla vita (e non solo alla formazione della normativa) della Comunità, e quindi dalla progressiva apertura al mercato e dal correlativo affermarsi della concorrenza sia tra intermediari operanti all’interno del Paese, sia tra operatori italiani e operatori degli altri Paesi comunitari. La legge 10 febbraio 1981 n. 23, all’art. 14, provvede finalmente alla totale equiparazione della disciplina degli istituti di credito a medio e lungo termine, ancorché di natura pubblica, a quella delle aziende di credito. E ciò anche per quanto riguarda la liquidazione coatta amministrativa e gli effetti conseguenti sia a tale misura di rigore sia all’eventuale dichiarazione dello stato di insolvenza. Con la legge 23 marzo 1983 n. 77 altri intermediari finanziari, i fondi comuni d’investimento mobiliare, si affacciano sul mercato, a fianco delle banche. Anche su di essi viene disposta la vigilanza della Banca d’Italia, con il concorso per alcuni profili della Consob. La legge 4 giugno 1985 n. 281 e (di poco successiva al d.p.r. 350/1985 di cui si dirà subito più ampiamente) la legge 17 aprile 1986 n. 114 (questa anche in attuazione della direttiva comunitaria 13 giugno 1983 n. 350, in tema di vigilanza su base consolidata degli enti creditizi) forniscono alle autorità di vigilanza bancaria, ed in particolare alla Banca d’Italia, nuovi strumenti informativi per un efficace controllo sia sulle partecipazioni delle banche sia sulle partecipazioni in banche. Questo periodo di costante adeguamento della disciplina di settore al manifestarsi ed al maturare delle esigenze poste dall’evolvere delle contingenze economiche ed operative, dai mutamenti nelle interpretazioni e nella prassi, dal progredire anche a livello istituzionale della consapevolezza che l’attività bancaria si svolge sul mercato e nel mercato, rispettando le regole della competitività e della concorrenza, si conclude con l’attuazione data dalla legge (delega) 5 marzo 1985 n. 74 alla più volte richiamata prima direttiva comunitaria per il coordinamento delle legislazioni bancarie. L’attuale disciplina delle banche è direttamente debitrice al d.p.r. 350/1985, tra l’altro, dell’espresso riconoscimento legislativo dell’attività bancaria come attività imprenditoriale e del radicale rinnovamento del regime di accesso al suo esercizio; è indirettamente debitrice della diversa attitudine che le autorità di vigilanza hanno assunto rispetto alle problematiche della competenza territoriale e quindi anche della concorrenza e, più in generale, della vigilanza c.d. prudenziale. L’effetto di maggior spessore che consegue al d.p.r. 350/1985 è il sostanziale abbandono del regime di ampia discrezionalità prima riconosciuta alle autorità creditizie, ed in specie alla Banca d’Italia, sull’esistenza (e, conseguentemente, sulla presenza sul territorio) delle banche. Le autorizzazioni alla costituzione di imprese bancarie e all’esercizio della relativa attività, la c.d. valutazione del bisogno economico del mercato, vengono unificate (con intuibile semplificazione delle procedure prima previste) e il provvedimento è solo subordinato alla mera dimostrazione, da parte delle imprese istanti, di avere i prescritti requisiti di capitale e forma giuridica nonché di essere amministrate e dirette da esponenti “onorabili” e professionalmente qualificati.
 


2.3 - L’interpretazione della giurisprudenza. 

Se l’evoluzione dell’ordinamento bancario, soprattutto a partire dall’ultimo scorcio degli anni quaranta, viene considerata con riguardo all’interpretazione che ai suoi istituti ed alle sue norme è stata data dalla giurisprudenza, evento sicuramente più rilevante - e più noto - è da ritenere la sentenza delle SS.UU. penali della Cassazione 29 maggio - 7 luglio 1987, che ha definitivamente riconosciuto all’attività bancaria natura di attività imprenditoriale, che si svolge secondo schemi negoziali ed è assoggettata a disciplina di diritto privato. Ovviamente, la natura privata dell’attività si riflette anche sul regime nel quale operano le imprese che la esercitano (Poznanski, Definitiva pronuncia della Cassazione sul carattere d’impresa della Banca, in Bancaria 1987, n. 9, 61; Castiello, La natura giuridica dell’attività bancaria negli orientamenti delle Sezioni unite penali della Cassazione, in Econ. Cred. 1987, 49; Castiello D’Antonio, Evoluzione dell’oggetto e qualificazione dell’attività bancaria, in Riv. Comm. 1987, I, 155; Stagno D’Alcontres, Innovazione normativa e ripensamenti giurisprudenziali in tema di attività bancaria, in Riv. Dir. Comm. 1988, 239; Ferrarini, Sulla natura pubblica e privata dell’attività bancaria, in Dir. Pen. Impresa, 1988, 81). Questa sentenza - presto seguita da altre sostanzialmente conformi, sì che l’orientamento può ormai dirsi consolidato (Corte Cost. 10 - 17 marzo 1988, n. 309; Cass. SS.UU. penali 28 febbraio - 7 luglio 1989, sentenze nn. 1 e 4) - ha segnato il ribaltamento della precedente, prevalente giurisprudenza, come espresso nella sentenza 10 ottobre 1981, pure delle SS.UU. penali della Cassazione. Quest’ultima, dopo oltre trent’anni di incertezza e contrastanti pronunce prevalentemente dei giudici di merito, aveva ricondotto, invero, l’attività operativa delle banche negli impropri schemi pubblicistici del pubblico servizio, sia pure inteso nella riduttiva nozione di pubblico servizio in senso oggettivo; nozione ormai da tempo identificata dalla dottrina amministrativa (Pototschnig, I servizi pubblici, Padova 1964). È da notare, però, che la dottrina di settore, della quale avevano ampiamente tenuto conto i giudici del 1981, nel riferire talvolta tale nozione anche all’attività bancaria, aveva perseguito la finalità dichiaratamente opposta di evitare agli esponenti delle banche l’applicabilità delle norme penali sugli incaricati di pubblico servizio, correttamente ritenendo che quel risultato si potesse ottenere solo con una non consentita estensione delle norme penali (Ruta, Il sistema della legislazione bancaria, cit.). Alla tesi della natura pubblicistica dell’attività bancaria, va ricordato, si era sempre opposta la dominante dottrina, sia prima (cfr. De Marsico, Sul peculato per distrazione con particolare riguardo al peculato bancario, in Giust. Penale 1968, II, 142; Nuvolone, Problemi di diritto penale bancario, in Banca Borsa e Titoli di Credito 1976, I, 186; Gentili, Note critiche sulla natura giuridica degli istituti di credito di diritto pubblico e la qualità di pubblici ufficiali dei loro dipendenti, ivi 1977, I, 81; ROMANO, Introduzione allo studio del diritto penale bancario, in La responsabilità penale degli operatori bancari, a cura dello stesso Romano, Bologna 1980) che dopo la citata sentenza dell’ottobre 1981 (Capriglione, Qualificazione dell’attività bancaria e imprenditorialità degli enti creditizi, in Foro It. 1981, II, 554; Ferri, Imprenditorialità degli enti creditizi: un discorso interrotto, in Banca Borsa e Titoli di Credito 1982, I, 157; Giannini, Problemi della banca come impresa, ivi 1982, I, 392). In sostanza, si era venuta a determinare una divaricazione tra prevalente giurisprudenza e prevalente dottrina; quest’ultima, invero, aveva tenuto ben fermo che il modulo originario dell’ente creditizio era sicuramente quello imprenditoriale privato, come tale costruito e disciplinato dalla legge bancaria, calibrato sulle forme societarie, espressamente previsto per le aziende di credito dall’art. 2195 c.c. (v. ampia rassegna in De Vecchis, La natura giuridica dell’attività bancaria, Roma 1987). Alla sentenza 29 maggio - 7 luglio 1987 delle SS.UU. penali della Cassazione va pertanto riconosciuto il merito di aver segnato il punto d’arrivo della precedente elaborazione, anche legislativa, sul delicato tema della natura giuridica dell’attività bancaria. Con essa la giurisprudenza ha posto finalmente termine a un dibattito ben più che trentennale e ha preso definitivamente atto che, come affermato nell’esordio stesso del d.p.r. 350/1985, “l’attività di raccolta del risparmio tra il pubblico sotto ogni forma e di esercizio del credito ha carattere d’impresa, indipendentemente dalla natura pubblica o privata degli enti che la esercitano”. Se poi la si colloca nel momento storico in cui fu pronunciata - momento particolarmente ricco di studi in materia bancaria e finanziaria, e già fecondo di progetti di modifica e di ristrutturazione del settore e delle istituzioni in esso operanti, segnato da significative aperture al nuovo sul piano legislativo e ancor più dagli impulsi che venivano dalla legislazione comunitaria - nella medesima decisione, adottata al più elevato livello della giurisdizione penale, si può ben rinvenire anche il riflesso dell’acquisizione da parte dell’ordinamento della consapevolezza che il nuovo regime che si viene a configurare per le banche, ormai operanti in condizioni di competitività sul mercato nazionale e in quello internazionale, sarebbe stato incompatibile con moduli organizzativi e istituzionali non propri o non più appropriati. Sotto questo profilo, anzi, appare corretto porre la sentenza del 1987, unitamente alle riflessioni che da tempo si svolgevano per una più armonica architettura della struttura e dell’organizzazione bancaria nel Paese (v. Libro Bianco della Banca d’Italia, Ordinamento degli enti pubblici creditizi, Roma 1981), tra i punti di partenza per la successiva elaborazione della nuova figura di banca, quale si affermerà poco dopo con la l. 218/ 1990 e con lo stesso Testo Unico (Capriglione, L’impresa bancaria tra controllo e autonomia, Milano 1983; Costi, L’ordinamento bancario, Bologna 1987). Come la giurisprudenza e la dottrina più attente ai processi evolutivi del sistema bancario (Cammarano, L’impresa bancaria in AA.VV., L’impresa, Milano 1985; Costi, L’ordinamento bancario italiano e le direttive comunitarie, in Banca impresa e società 1986, 3) hanno posto in evidenza, questa concezione ordinamentale di banca sin dall’inizio emergeva, coerente, dai principi che informano la disciplina dell’esercizio delle attività economiche ivi compresa, tra queste, l’attività bancaria nonché dai principi generali dell’ordinamento (art. 2195 c.c.) e della stessa legislazione di settore (per un’efficace e compiuta rappresentazione delle tante problematiche connesse al “continuo oscillare tra il riconoscimento dei profili privatistici di impresa - certamente presenti nell’ordinaria attività di erogazione del credito e raccolta del risparmio - e l’opposta esaltazione degli interessi pubblici sottostanti all’ordinamento bancario” cfr. Flick, Diritto penale e credito: problemi attuali e prospettive di soluzione, Milano 1988). 

Nell’ampio mercato europeo che si è visto da tempo venir progressivamente costruito, ed è ora ben delineato, diviene ius receptum, in sede giurisdizionale non meno che sul piano operativo e nella ratio che ispira le riforme legislative, che l’attività bancaria non può più essere considerata assoggettabile ad un regime singolare, costretta in formule organizzative che in qualunque modo possano sottrarla alle regole della competitività, della concorrenza; rimane, e date le sue caratteristiche non può essere altrimenti, attività preordinata all’assolvimento di una funzione centrale nell’economia, ma è pur sempre inserita a pieno titolo nel mercato, opera sul mercato, con gli strumenti e secondo i modi tipici del mercato. In questa rassegna retrospettiva degli eventi che più hanno segnato il cammino percorso dalla giurisprudenza nell’interpretazione dell’ordinamento bancario nella sua graduale evoluzione non possono, però, non essere posti in rilievo - oltre l’indiretta affermazione della costituzionalità della procedura di liquidazione coatta amministrativa sopra ricordata (par. 2.1) (cfr. Corte Cost. 26 giugno 1975 n. 159) - il riconoscimento della tutela assicurata al risparmio raccolto tra il pubblico e all’esercizio dell’attività bancaria (sull’intera questione e sulle posizioni assunte dalla giurisprudenza, cfr. Ruta, Il risparmio nel sistema della legislazione bancaria, Milano 1965). Tale riconoscimento ha anticipato, sul piano penale, la più articolata protezione oggi assicurata dal T.U. contro ogni forma di abusivismo bancario (artt. da 130 a 133) e, sul piano delle misure amministrative, l’assoggettamento a liquidazione coatta amministrativa anche delle cc.dd. banche di fatto (v. Cass. 13 marzo 1965 n. 425, in Banca Borsa e Titoli di Credito 1965, II; v. pure Ruta, Il sistema della legislazione bancaria, Roma 1975, 815). 

2.4 - La disciplina amministrativa di vigilanza. 

Parallelamente all’evoluzione che si è registrata nella legislazione, tutta l’attività di vigilanza bancaria è risultata in questi decenni interessata - negli orientamenti adottati, nel suo esplicarsi, negli strumenti utilizzati - da un intenso processo di razionalizzazione ed ammodernamento delle strutture e delle istituzioni che operano. Questo processo è stato motivato, in un primo tempo, soprattutto da esigenze di adeguamento della normativa primaria alle contingenze dell’operatività e dell’economia (si pensi, sotto quest’ultimo profilo, ai noti provvedimenti anticongiunturali - massimale degli impieghi, limiti all’accrescimento dei fidi - del pieno degli anni settanta). Si è presto aperto, poi, alla ricerca delle linee evolutive lungo le quali sviluppare possibili riforme. Da ultimo, sollecitato dai confronti su base europea, dall’evolversi delle tecniche di controllo e di supervisione e dall’affermarsi di indicatori e di ratios, dallo stesso progresso della tecnologia, esso ha assunto un andamento di più accentuata accelerazione. Sul piano immediatamente operativo hanno concorso allo sviluppo di questo processo sia la tendenza sempre più spinta, e poi affermatasi, all’eliminazione della distinzione tra banche pubbliche e private, sia la costante ancorché graduale attenuazione delle differenziazioni operative tra le tante tipologie di banche classificate nella legislazione del 1936 (art. 5 e art. 41 r.d.l. 12 marzo, n. 375). Il crescere della competitività tra intermediari bancari e finanziari e la ricerca di nuovi spazi di mercato - che postulavano, tra l’altro, anche la progressiva eliminazione di ogni vincolo superfluo o non più necessario - ha fortemente contribuito, invero, al venir meno della differenziazione tipologica tra banche. Questa opera di ammodernamento e di razionalizzazione si è svolta in gran parte senza ricorrere a interventi legislativi, ma efficacemente utilizzando gli strumenti amministrativi resi disponibili per la stessa peculiare conformazione della legislazione bancaria, che è stata sempre caratterizzata dall’ampio spazio lasciato alla disciplina dettata dalle autorità di vigilanza. Ai provvedimenti che la costituiscono, ferma ovviamente la qualificazione amministrativa nell’ordinamento generale, è stata riconosciuta portata anche normativa all’interno del settore (Giannini, Istituti di credito e servizi di interesse pubblico, cit.). Le direzioni principali lungo le quali si è progredito sono state la riconsiderazione dei rapporti cc.dd. banca/industria, l’innovazione finanziaria, l’abbandono della specializzazione funzionale del credito mediante l’attenuazione, prima, e la soppressione, poi, dei confini tra credito ordinario e crediti speciali (rectius: tra enti che operano nell’uno e nell’altro comparto). Già dalla fine degli anni settanta la separazione banca/industria - i cui principi per le note ragioni (cfr. i citati studi di Cassese e Porzio) hanno storicamente informato la legge bancaria del 1936 - era apparsa come un vincolo troppo stretto all’operatività del sistema bancario. Spesso questo si era trovato, infatti, ingessato da esposizioni nei confronti delle attività imprenditoriali per finanziamenti con scarsa possibilità di pronto rientro e, per altro verso, dalla contestuale impossibilità di incidere sulle determinazioni dei debitori. I vincoli operativi, l’inerzia forzata che frequentemente ne conseguivano, sono apparsi ostacolo a chi pure avrebbe avuto - o riteneva di poter avere - capacità e mezzi per intervenire in sostegno o per effettuare salvataggi nell’interesse dell’economia e dello sviluppo del Paese (più ampiamente infra, par. 7.5). Il processo di innovazione finanziaria, avviatosi nel volgere degli anni settanta e rapidamente affermatosi, ha consentito di superare gradualmente i più costrittivi ostacoli operativi, compresi quelli inerenti ai rapporti banca-industria, talora esprimendo anche, come a metà del decennio successivo per il merchant bank, interessanti e significative aperture (Capriglione - Mezzacapo, Evoluzione del sistema finanziario italiano e attività di “marchant banking”, in Bancaria 1985, 288; Salanitro, L’attuazione delle merchant banks nell’ordinamento italiano, in Banca Borsa e Titoli di credito, 1986, I, 253; Sarcinelli, Intermediari del tipo “merchant banks” un passo verso il futuro o un ritorno all’antico? in Banca Borsa e Titoli di credito, 1986, I, 129; Visentini, La vigilanza sulle attività finanziarie. Appunti per un’ipotesi di disciplina organica dell’attività di intermediazione finanziaria, Dir banca finanz., 1987, I, 24; Pesaresi, Aspetti economici e normativi dell’attività degli enti creditizi rilevante per la riallocazione della proprietà, Temi di discussione della Banca d’Italia, Roma 1993; Barca (a cura di), Assetti proprietari e mercato delle imprese, Bologna 1994). 
La separazione tra credito ordinario e crediti speciali, un altro dei principi fondamentali che hanno informato la legislazione bancaria del 1936, ha avuto origini sostanzialmente coeve alla separazione banca - industria, rispondendo ad una logica molto vicina, quella di evitare immobilizzi negli attivi bancari. Essa peraltro, per sua stessa natura, aveva ben più diffusamente inciso sull’architettura e sull’operatività del sistema, portando alla configurazione di comparti operativi separati, nei quali l’esercizio dell’attività era riservato a soggetti a ciò espressamente qualificati e comunque distinti dalle aziende di credito ordinario, assoggettati a regole spesso profondamente diversificate sia sul piano operativo che con riferimento alla stessa normativa di vigilanza. L’evoluzione, in verità molto lenta sino alle sue fasi finali, è stata nel senso di un cauto alleggerimento dei vincoli che derivavano dalla separazione; vincoli, peraltro, mai rigidamente applicati, almeno per quanto concerneva alcune categorie di aziende di credito (De Vecchis, voce Aziende di Credito in Enciclopedia giur. Treccani; De Vecchis, Crediti speciali, in Digesto 4° ed. Discipline pubblicistiche). Episodio più rilevante da considerare in questo contesto è certamente il provvedimento del Ministro del Tesoro 23 marzo 1972 (e conseguente lettera della Banca d’Italia, ambedue pubblicati in Circolare ABI - serie tecnica n. 136 del 1972), con il quale si attuava, in sostanza, una limitata apertura all’operatività oltre il breve termine a favore delle aziende di credito ordinario. Solo nell’ultimo decennio del secolo trascorso, in forza di un confronto sempre più ravvicinato tra banche nazionali e banche straniere, soprattutto comunitarie, e di un contesto normativo già profondamente inciso dai progressi dell’armonizzazione delle legislazioni bancarie dei Paesi della Comunità, l’ordinamento ha preso atto che la separazione funzionale tra tipologie bancarie distinte sulla base delle correlazioni tra tempi delle operazioni di provvista e tempi degli impieghi o, spesso, sulla base della destinazione del credito, si manifesta suscettibile di influire negativamente sulla competitività degli operatori italiani, appesantendone i moduli organizzativi e comprimendone le capacità operative. Nel tempo, pertanto, il regime di separazione è stato, prima, fortemente attenuato con la previsione del c.d. gruppo polifunzionale, istituto tipico della più avanzata evoluzione del nostro sistema, particolarmente idoneo a consentire lo svolgimento di attività differenziate da parte di soggetti distinti e tuttavia in un quadro strategico unitario; è stato definitivamente superato, poi, con l’eliminazione delle discriminazioni operative tra imprese bancarie, divenute esse stesse responsabili della scelta del proprio regime operativo. 



3 - Le nuove strutture operative 


Un primo risultato di grande spessore e contenuto è stato già attinto in questa evoluzione con il vero e proprio rinnovamento delle strutture organizzative dell’impresa bancaria, che è stato realizzato dalla legge 30 luglio 1990 n. 218, e con l’attuazione data alla seconda direttiva comunitaria in materia di armonizzazione delle legislazioni bancarie (d.lgs. 14 dicembre 1992 n. 481). La legge 30 luglio 1990 n. 218 ha operato in duplice direzione. Su di un piano più generale, è il primo provvedimento di legge che si è proposto di disciplinare il “gruppo”, sia pure con esclusivo riferimento al gruppo bancario. Con specifico riguardo a questo contesto ha tentato, come si è detto anche nel paragrafo precedente, di offrire una soluzione originale all’antico problema della specializzazione funzionale nell’esercizio dell’attività bancaria, proponendo un “modello di banca ... che non si limiterà alla tradizionale funzione di intermediatrice tra il pubblico dei risparmiatori e quello dei fornitori di credito, ma che estenderà la propria operatività sino a includere in essa una variegata e più completa gamma di servizi”. In sostanza, un modello organizzativo che, a livello strategico, si profila come idoneo a raggruppare una pluralità di imprese, anche ad operatività diversificata, collegate appunto da un interesse di gruppo e, se del caso, attrezzate ad avvalersi, a livello operativo, di comuni terminali. Inoltre, nel “convincimento” che occorresse procedere “nell’ammodernamento delle strutture finanziarie del nostro Paese e della relativa legislazione “per raggiungere” un adeguato quadro normativo che ne agevoli il perfezionamento e ne accerti, in un quadro di trasparenza, la rispondenza delle operazioni progettate alle esigenze di “razionalizzazione del sistema creditizio”, la legge 218/1990 ha riorganizzato la “presenza pubblica nel nostro apparato creditizio” ( le citazioni che precedono sono riprese dalla Relazione Grillo - VI Commissione permanente della Camera dei Deputati - Legislatura X - doc. n. 3124 A), all’uopo predisponendo gli strumenti normativi per la conversione in S.p.A. degli enti creditizi pubblici. In sostanza, il modello della società per azioni viene proposto, in questa riorganizzazione delle strutture bancarie conseguente all’abbandono delle forme organizzative pubblicistiche, quale modello esclusivo - a parte la forma delle società cooperative per le banche cooperative - dell’impresa bancaria; e addirittura rimangono spazi a che venga prospettata una specifica caratterizzazione della società per azioni bancaria onde eleggerla come tipo a se, proprio dell’organizzazione dell’impresa bancaria; (v. Lamanda, La società per azioni bancaria, Roma 1994). E se ciò è, dichiaratamente, “al fine di superare i limiti dell’attuale configurazione giuridica degli istituti di credito pubblici”, la scelta non rimane circoscritta al superamento della dicotomia banca privata banca pubblica, ma travolge del tutto la preesistente, articolata tipologia degli enti creditizi. Il legislatore, infatti, nel portare alle sue coerenti conseguenze l’elezione della forma giuridica a suo tempo operata dall’art. 30, primo comma, r.d.l. 12 marzo 1936 n. 375, ha colto l’occasione per teorizzare che “la forma societaria risulta la più idonea per l’esercizio dell’attività di impresa. Tale soluzione si raccomanda inoltre per la maggiore snellezza operativa che il modello societario consente di ottenere, nonché per la maggiore certezza in tema di responsabilità degli amministratori, per la superiore trasparenza nei confronti dei terzi e per la rilevantissima funzione che il principio dell’interesse sociale può giocare allo scopo di preservare la società da finalità ad essa esterne. Va considerato inoltre che la società per azioni costituisce il modello istituzionale più simile a quelli presenti sui mercati internazionali e che la sua diffusione universale le consente un continuo adeguamento all’evoluzione del mercato” (Relazione Berlanda - VI Commissione permanente del Senato - X Legislatura, doc. nn. 2217, 381 e 2179-11. Sul punto, cfr. Amorosino (a cura di), La ristrutturazione delle banche pubbliche - L’attuazione della L. 218 del 1990, Milano 1991; Porzio, Appunti sulla “Legge Amato”, in Riv. soc. 1991,804; Capriglione (a cura di), Despecializzazione istituzionale e nuova operatività degli enti creditizi, Milano 1992; AA.VV., La ristrutturazione della banca pubblica e la disciplina del gruppo creditizio - Quaderni di ricerca giuridica della Consulenza Legale della Banca d’Italia, Roma 1992; Parrillo, Realtà e prospettive del sistema creditizio italiano, in La risposta del sistema finanziario e creditizio italiano alle sfide del nuovo mercato, Roma, 1992; Rispoli Farina (a cura di), Dall’ente pubblico creditizio alla società per azioni - Commento sistematico alla L. 218/90, Napoli 1993; Capriglione (a cura di), Mercati e intermediari in trasformazione, Roma 1994; Oppo, Fusione e scissione di banche tra disciplina codicistica e ordinamento settoriale, in Riv. dir. civ. 1994, p. 119; Uber Tazzi, Nuovi spunti sulle autorizzazioni alle concentrazioni bancarie, in Dir. finanz. 1993, I, p. 527; Berti, Fondazioni bancarie, Jus 1995, p. 3). La l. 218/1990 rende già pienamente configurabili quelle che saranno le strutture operative poi consolidate dal T.U.: all’articolata tipologia di enti creditizi (De Vecchis, Gli istituti centrali di categoria nell’organizzazione creditizia, in Impresa ambiente e pubblica amministrazione 1975, 471 e citata voce Aziende ed istituti di credito) si sostituiscono solo tre tipi di imprese bancarie, la s.p.a., la banca popolare (art. 29 T.U.), la banca di credito cooperativo (art. 33 del T.U.). Queste ultime due costituite, come detto, secondo le forme della società cooperative. 

4 - La normativa di origine comunitaria 

4.1 - Le direttive comunitarie riguardanti la disciplina del sistema bancario. 

Nella evoluzione della legislazione bancaria italiana, e non solo italiana, rilievo del tutto peculiare ha assunto il complesso di normative che si sono formate nella sede comunitaria. Oltre alle due grandi direttive di coordinamento delle legislazioni bancarie - la direttiva 12 dicembre 1977 n. 780, della quale si è già detto e la direttiva 15 dicembre 1989 n. 646, che costituisce argomento centrale di questi paragrafi - la legislazione bancaria del nostro e degli altri Paesi aderenti alla Comunità è stata interessata da un complesso ormai rilevante di disposizioni, il cui insieme già costituisce un sistema organico di norme per la disciplina armonizzata del settore nei nostri Paesi; presupposto necessario, questo, per il mercato unico bancario, entrato in vigore il 1° gennaio 1993 (v. Godano, La legislazione comunitaria in materia bancaria, Bologna 1996). La citata direttiva 13 giugno 1983 n. 350 ha regolato la vigilanza su base consolidata degli enti creditizi; la direttiva 20 dicembre 1985 n. 611, modificata dalla direttiva 220/ 88, ha coordinato le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di investimento collettivo in valori mobiliari (fondi comuni); la direttiva 8 dicembre 1986 n. 635, anche modificando la precedente direttiva 350/1983, ha riguardato i conti annuali ed i conti consolidati delle banche e degli altri istituti finanziari; la direttiva 17 aprile 1989 n. 299 ha perseguito un “ravvicinamento delle norme vigenti nei principali Paesi in materia di allineamento dei fondi propri”; la direttiva 18 dicembre 1989 n. 647, “considerando... che l’adozione di norme comuni di solvibilità sotto forma di un coefficiente minimo avrà come effetto di prevenire le distorsioni di concorrenza e di rafforzare il sistema bancario comunitario”, ha dettato disposizioni relative al coefficiente (minimo) di solvibilità degli enti creditizi; la direttiva 6 aprile 1992 n. 30 ha notevolmente esteso, tra l’altro allargandolo ai gruppi bancari e a tutte le attività definite nell’allegato alla seconda direttiva di armonizzazione delle legislazioni bancarie, il campo di applicazione della citata direttiva 13 giugno 1983 n. 350 e si è integralmente sostituita ad essa; la direttiva 21 dicembre 1992 n. 121, nel presupposto che sia pregiudizievole un’eccessiva concentrazione dei fidi per la solvibilità degli enti creditizi, ha disposto una disciplina “vincolante applicabile a tutti gli enti creditizi della Comunità” per la vigilanza ed il controllo dei grandi fidi degli enti creditizi; la direttiva 30 maggio 1994 n. 19, anche sovrapponendosi ad una precedente “raccomandazione” del Consiglio CEE (22 dicembre 1986), ha predisposto una base di norme per regolare i sistemi di garanzia dei depositi. 

L’elencazione che precede rende evidente come lo sforzo delle istanze comunitarie per un ordinamento comune del settore bancario si sia concretizzato soprattutto negli anni a partire dal 1989. Esso è venuto cosi a coincidere temporalmente con la conclusione dell’evoluzione dell’ordinamento italiano verso l’affermazione della natura imprenditoriale delle banche e verso l’apertura del nostro sistema al mercato, alla concorrenza, alla competitività (v. Padoa-Schioppa, La trasformazione dell’ordinamento bancario in Italia e in Europa: reciproche influenze, introduzione a Godano, La legislazione comunitaria in materia bancaria, cit.). Anche se non specificamente riguardante il settore bancario, è importante ricordare qui, per i suoi collegamenti con il diritto comunitario (cfr., ampiamente, Donativi, Impresa e gruppo nella legge antitrust, Milano 1996), per le sue connotazioni e la sua stessa impostazione la legge (c.d. antitrust) 10 ottobre 1990 n. 28 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato). 



4.2 - La seconda direttiva comunitaria di armonizzazione delle legislazioni bancarie. 

Il momento fondamentale nel passaggio al nuovo ordinamento è segnato dall’attuazione data alla seconda direttiva del Consiglio C.E. (15 dicembre 1989 n. 646) relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi e il suo esercizio (art. 25 legge n. 142 del 1992 e decreto legislativo n. 481 dello stesso anno). 
In verità, per quanto riguarda l’Italia, il lungo cammino che nel frattempo era stato percorso dall’ordinamento, dalle istituzioni e dagli operatori contribuisce a spiegare come l’impatto di detta direttiva con la nostra legislazione, non richiedesse, sul piano strettamente giuridico e con riferimento all’adempimento degli obblighi comunitari, modificazioni radicali né particolarmente incisive della normativa allora vigente. In buona sostanza, la sua recezione avrebbe imposto, soltanto da un punto di vista formale, la soppressione dell’autorizzazione per l’apertura di dipendenze (apertura, infatti, in gran parte già liberalizzata) con il corollario della soppressione per gli enti creditizi non nazionali ma di origine comunitaria del c.d. fondo di dotazione e l’impegno, analogamente a tutti gli altri Stati membri, di vigilare a che le attività ammesse a beneficiare del riconoscimento reciproco potessero essere esercitate in tutti gli Stati della Comunità allo stesso modo che nello Stato d’origine. Nonostante ciò, dalla seconda direttiva e dalla sua attuazione è derivato, come è stato posto in evidenza, “il passaggio dalle modifiche puntuali alla trasformazione organica” della nostra legislazione bancaria: “essa significò (infatti) la nascita di una legge bancariaeuropea sovraordinata alle legislazioni nazionali. Ciò fu fatto attuando nel settore bancario i due fondamentali principi dell’integrazione comunitaria affermati nel libro bianco del 1985: l’armonizzazione minima, cioè una piattaforma di regole prudenziali comuni, e il mutuo riconoscimento, cioè l’accettazione da parte di ogni Paese delle norme dell’ordinamento d’origine della banca ospitata” (Padoa-Schioppa, La trasformazione dell’ordinamento bancario in Italia e in Europa: reciproche influenze, cit.). In sostanza, la “seconda direttiva” e ancor più il decreto legislativo delegato, che detta direttiva ha recepito nel nostro ordinamento, costituiscono al medesimo tempo gli antecedenti immediati del testo unico e l’occasione della quale si è avvalso il legislatore per completare e rendere organico quel processo di riforma del sistema bancario e del suo ordinamento che, nella sintesi dianzi delineata dei fatti salienti occorsi negli ultimi decenni, si è visto essersi gradualmente sviluppato. Esplicitamente proponendosi come lo strumento essenziale per la realizzazione del mercato interno decisa con l’Atto unico del 1985 e programmata nel c.d. libro bianco della Commissione, la seconda direttiva aveva avuto di per se il merito, come espressione di volontà comunitaria, di gettare le basi per una disciplina armonizzata dell’attività di intermediazione bancaria in tutto il mercato comunitario, svolta in condizioni di piena competitività tra gli operatori, quale che fosse la loro nazionalità d’origine (v. AA.VV., La risposta del sistema finanziario e creditizio italiano alle sfide del nuovo mercato, Atti delle Giornate di studio organizzate a Roma il 1° e 2 dicembre 1992 dell’Istituto per l’Enciclopedia della Banca e della Borsa; AA. VV., La nuova costituzione bancaria e l’evoluzione della struttura creditizia, Rapporti banca-imprese, Atti della Giornata di studio organizzata a Roma il 24 novembre 1993 dal medesimo Istituto). L’effetto forse più rilevante - da ricollegare, però, direttamente all’adesione piena allo spirito della direttiva nel suo complesso, più che a sue singole disposizioni o a singole disposizioni del provvedimento legislativo di sua attuazione - è che, sul piano dei rapporti in sede comunitaria, essa ha comportato l’accettazione anche da parte italiana dei due principi fondamentali, tra loro correlati, che sono alla base del mercato unico bancario. Anzitutto, le banche aventi sede nella comunità possono esercitare in tutti gli Stati le attività loro statutariamente proprie, purché esse rientrino nella definizione dettata dal suo art. 1, sostanzialmente conforme a quella tradizionale dell’ordinamento italiano, e le attività svolte siano comprese nell’elenco ad esso articolo allegato (v. ora art. 1, comma 2, lett. f) del T.U. 385/1993). In secondo luogo, le responsabilità in materia di vigilanza sulla solidità finanziaria e in particolare sulla solvibilità delle singole banche, dovunque l’attività venga esercitata, competono alle autorità dello Stato d’origine, dove cioè la banca ha la sua sede sociale (home country control). E stata così realizzata nei fatti la voluta situazione di piena competitività tra banche nazionali e banche degli altri Paesi aderenti (la letteratura sul punto è vastissima, v. per tutti, Capriglione-Mezzacapo (a cura di), Codice commentato della Banca, Milano 1990; AA.VV., Il Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, in Riv. soc. nn. 5-6, 1993; AA. VV., Dall’attuazione della II Direttiva CEE in materia bancaria al Testo Unico, Bari 1993; AA.VV., L’attuazione della II Direttiva comunitaria sulle banche, in Dir. banca finanz. 1993, I, p. 167; Belli, Verso una nuova legge bancaria. Un sistema creditizio in transizione: 1985-1992, Torino 1993; Minervini, Dal decreto 481/92 al Testo Unico in materia bancaria e creditizia, in Giur. comm. 1993, I, p. 825; Nigro, La nuova legge bancaria, in Dir. banca finanz. 1993, I, p. 506; Capriglione (a cura di), Il recepimento della II Direttiva CEE in materia bancaria, Bari 1993; Santoro, Prime considerazioni sul concetto di ente creditizio e di attività bancaria nel decreto legislativo 481/92, in Dir. banca finanz. 1993, p. 393 ss. 

4.3 - Attuazione nell’ordinamento italiano della seconda direttiva.

Il d.lgs. 14 dicembre 1992 n. 481. Quanto al più volte citato decreto legislativo 14 dicembre 1992 n. 481, che ha recepito nella nostra legislazione la seconda direttiva, in questa sede non può andarsi oltre la mera indicazione degli elementi che sembrano qualificanti delle scelte nell’occasione compiute dall’ordinamento. È rimasta ferma la tradizionale nozione di attività bancaria, che si riassume, come sotto altro profilo si è già anticipato, nel congiunto esercizio delle attività di raccolta del risparmio e di impiego in operazioni di credito; attività che continua ad essere riservata (art. 2, comma 2), unitamente alla (sola attività di) raccolta di risparmio tra il pubblico (art. 3, comma 2), esclusivamente alle imprese bancarie. Si è però ammesso, analogamente a quanto già avveniva negli ordinamenti di altri Paesi comunitari, che le banche possano svolgere, purché previste nei rispettivi statuti, le attività che beneficiano del mutuo riconoscimento tra i Paesi comunitari (v. ora art. 1, comma 2, lett. f del T.U.). Sono state stabilite, inoltre, riserve di attività a favore di talune categorie di operatori finanziari specializzati: S.I.M., società di gestione di fondi comuni, SICAV (art. 5, comma 2). 
Tutto ciò, da un lato, ha ampliato notevolmente il novero dei servizi che possono essere prestati dalle banche (e nei quali vengono a risultare compresi gran parte di quelli che erano stati evidenziati dall’innovazione finanziaria) ed è suscettibile, quindi, di incidere sulla stessa configurazione dell’attività da esse esercitata; dall’altro, ha accresciuto tra gli intermediari la competititivà, introducendo nel sistema nuovi operatori e nuove categorie di operatori, comunque concorrenti delle banche per una parte almeno delle loro attività (art. 5). L’eliminazione della specializzazione operativa degli enti creditizi ha reso superata una delle caratteristiche che può essere considerata tipica del sistema creditizio italiano già anteriormente alla legislazione del 1926, (v. legislazione sul credito fondiario: testo unico appr. con r.d. 16 luglio 1905 n. 646; sul credito edilizio: r.d.l. 2 maggio 1920 n. 69 e r.d.l. 4 maggio 1924 n. 993; sul Consorzio di credito per le opere pubbliche e sull’Istituto di credito per le imprese di pubblica utilità: r.d.l. 2 settembre 1919 n. 1627,1. 14 aprile 1921 n. 488, r.d.l. 20 maggio 1924 n 731). Tale caratteristica, che aveva trovato un preciso fondamento sistematico nella legislazione del 1936 (artt. 5 e 41 e segg.) (Ruta, Il sistema della legislazione bancaria, cit.), si è poi largamente affermata nella prassi operativa degli anni successivi (Pontolillo, Il sistema del credito speciale in Italia, Bologna 1981; De Vecchis, voce Crediti speciali, cit.). Il superamento di detta caratteristica ha consentito che le imprese bancarie, dopo che la legge 218/90 aveva offerto loro il modello organizzativo del gruppo polifunzionale, potessero adottare anche il più diffuso modello organizzativo della banca universale. Il che ha collocato gli operatori bancari italiani, finalmente, in una situazione, prima desueta, di piena competitività con i concorrenti appartenenti ad altri ordinamenti, e non solo per quanto attiene alle operazioni ed ai servizi che possono essere forniti alla clientela. La possibilità di prescindere dalla specializzazione nel credito segna, infatti, un forte impulso per la razionalizzazione e l’ammodernamento del sistema sul piano operativo, oltre che sul piano organizzativo, ponendo inoltre i presupposti perché, anche per tal via, le imprese bancarie possano recepire i progressi consentiti dalle nuove tecniche dell’operatività finanziaria e dalla tecnologia. Determinate forme di provvista - ivi compresa anche la raccolta di risparmio mediante obbligazioni emesse dalle banche e quindi sottratte alla disciplina dettata dal codice civile - vengono estese a tutti gli operatori bancari, secondo una disciplina uniforme. Per contro, anche le operazioni di credito che un tempo erano riservate agli istituti specializzati, vengono consentite a tutti gli operatori bancari, beninteso nel rispetto delle disposizioni di legge che le disciplinano, alla sola, ovvia, condizione che siano previste nei rispettivi statuti (v., in generale, Capriglione (a cura di), Mercati e intermediari in trasformazione, Roma 1994; Carbonetti, I contratti di intermediazione mobiliare, Milano 1992; Predieri (a cura di), Le riforme dei mercati finanziari, Milano 1993). 
È stato soppresso ogni intervento autorizzativo sulla distribuzione territoriale delle banche (è sostanzialmente scomparso, quindi, il controllo sulla competenza territoriale degli operatori bancari; ma, per le banche di credito cooperativo, v. art. 35 T.U.) e, fermo il principio dell’autorizzazione, è stato consentito l’accesso all’attività bancaria a tutti gli operatori che si costituiscano nelle forme giuridiche richieste e posseggano i previsti requisiti. Il principio dell’home country control crea il presupposto perché l’insediamento bancario sia consentito alle banche comunitarie in tutto il territorio C.E. Infine, si è individuata nella società per azioni la forma di organizzazione elettiva dell’impresa bancaria; e ciò si è fatto riconfermando una scelta che era già evidente nella legislazione del 1936 (art. 30, primo comma) e portando a coerenti conseguenze la logica che aveva ispirato la legge Amato-Carli. Accanto alla forma della società per azioni si è lasciata sopravvivere unicamente - ma non può essere considerata un’eccezione, considerata la sostanziale coincidenza degli elementi portanti della struttura e del funzionamento - la società cooperativa. Alle tante categorie di banche, quasi su misura per ciascuna categoria di utenti dei servizi bancari o per ciascun tipo di credito, quali sono elencate, rispettivamente, negli artt. 5 e 41 della legge del 1936, si sono così sostituite esclusivamente le società per azioni e le società cooperative (banche popolari e banche di credito cooperativo). 

5 - Il T.U. 1° settembre 1993, n. 385 


La stessa legge 19 febbraio 1992 n. 142 - legge comunitaria per il 1991 - che ha conferito (artt. 1, 2 e 25, primo comma) al Governo la delega per dare attuazione alla direttiva n. 646 del 1989, ha altresì conferito (artt. 1, 2 e 25, secondo comma), delega per raccogliere in testo unico le disposizioni adottate per attuare la direttiva medesima, coordinandole “con le altre disposizioni vigenti nelle stesse materie, apportandovi le modifiche necessarie a tal fine”. Alla sobrietà dei criteri che la prima delle due deleghe fissa per l’attuazione della direttiva (sostanzialmente: riserva alle banche dell’attività di raccolta del risparmio; principio dell’home country control; libera prestazione dei servizi nella Comunità anche senza stabilimento di filiali; libera pubblicizzazione dei servizi offerti; ricerca delle disposizioni più idonee per adeguare alla direttiva la disciplina vigente in Italia per le banche), va correlata la singolare ampiezza della delega contestualmente conferita per la formazione del testo unico, poi approvato con d.lgs. 1° settembre 1993 n. 385. Per quest’ultima si è trattato però di delega complessa, articolata secondo due linee ben distinte e definite: coordinamento delle disposizioni emanate per dare attuazione alla direttiva “con le altre … vigenti nella stessa materia”; introduzione delle modifiche necessarie al fine di realizzare il coordinamento. Più che nelle singole innovazioni, lo spirito di questa singolare riforma nella continuità si coglie considerando la nuova configurazione assunta dal sistema nel suo complesso. Solo la visione dell’insieme, invero, fa emergere quanto la riforma, pur seguendo le linee della lunga elaborazione che l’ha preceduta, abbia operato in profondità sulla struttura e sulla stessa operatività (e capacità di operare) del sistema bancario. Da ciò è derivata la realizzazione, per la prima volta dopo settanta anni, di un corpus unitario di norme, di un codice unico. Sul piano dei contenuti, poi, risultano mutati gli assetti del sistema e delle sue principali connotazioni, ampliato l’ambito di applicazione della superata legislazione che si richiamava alla legge bancaria del 1936, innovati gli obiettivi che lo Stato si propone con la disciplina del sistema bancario e finanziario (cfr. la documentazione pubblicata in Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Quaderno di ricerca giuridica n. 42 della Consulenza Legale della Banca d’Italia, Roma 1994, vol. II). La portata largamente innovatrice della disciplina così formata ha fatto talora esprimere il dubbio che il legislatore delegato si sia mantenuto nei limiti dei criteri fissati dal Parlamento nella legge delega (GUARINO, L’armonizzazione della legislazione bancaria: la revisione dell’ordinamento del 1936, in Riv. Bancaria 1995, n. 3; per una più ampia rassegna delle opinioni espresse sul punto, cfr. FERRO-LUZZI CASTALDI, La nuova legge bancaria, cit., 20). Per contro, sempre in dottrina (MERUSI, La redazione del T.U. bancario. Problemi di tecnica legislativa, in Dall’attuazione della II Direttiva CEE in materia bancaria al T.U., Atti del Convegno di Bari, 5 e 6 marzo 1993, a cura di ANTONUCCI, Bari 1993), si è anche rappresentato il convincimento che il legislatore delegato non abbia utilizzato tutti i margini di una delega di ampiezza indubbiamente particolare. In realtà, lo stesso generale favore con il quale il T.U. è stato accolto testimonia come le sue norme conservino saldi fondamenti nelle leggi in esso confluite e come il legislatore delegato abbia voluto, proprio in spirito di continuità, evitare innovazioni non necessarie a recepire le novità legislative intervenute e nel contempo registrare nelle sue norme i risultati dell’evoluzione nel tempo verificatasi (SEPE, Brevi note sul testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, in Banca Borsa e Titoli di credito 1994, 505; CAPRIGLIONE, L’ordinamento finanziario verso la neutralità, Padova 1994; CAPRIGLIONE (a cura di), Commentario al Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Padova 1994; COSTI, L’ordinamento bancario, Bologna 1994; MOLLE-DESIDERIO, Manuale del diritto bancario e dell’intermediazione finanziaria, Milano 1994; DESARIO, Il controllo pubblico sul sistema finanziario: scritti vari, Bari 1995; FERRO-LUZZI CASTALDI (a cura di), - La nuova legge bancaria. Il Testo Unico e le disposizioni di attuazione, Milano 1995; CASSESE, La nuova costituzione economica, Bari 1995; RISPOLI FARINA (a cura di), La nuova legge bancaria. Prime riflessioni sul Testo Unico in materia bancaria e creditizia, Napoli 1995; Sistema finanziario e governo del cambiamento, edizione speciale per il 50° anniversario di Minerva Bancaria, 1995; AMOROSINO (a cura di), Le banche: regole e mercato. Dopo il Testo Unico delle leggi creditizie, Milano 1995). Con l’occasione è stato adottato, finalmente, il termine banche, per definire le imprese che svolgono attività di intermediazione nel credito, così come è nella prassi corrente e nella terminologia anche ufficiale degli altri Paesi. L’abbandono dell’endiadi aziende ed istituti di credito è, del resto, ampiamente giustificata per aver essa perso - dopo che per oltre un cinquantennio ha connotato il sistema bancario italiano (DE VECCHIS, voce Aziende ed istituti di credito, cit.) - gran parte del suo significato. Come si è detto, infatti, nel nuovo sistema non si distinguono più gli enti creditizi sulla base dei tempi di raccolta e di impiego e/o delle tipologie di credito esercitato. Soprattutto, in esso non sussiste più una specializzazione funzionale del credito rilevante a livello di definizione legislativa. Sempre sul piano sistematico del coordinamento e, soprattutto, della conoscibilità delle leggi, va ascritto al merito del legislatore delegato infine, il risultato di chiarezza legislativa conseguito attraverso la espressa enunciazione di tutte le norme che, con l’entrata in vigore del T.U. 385/1993, sono state abrogate quelle che continuano transitoriamente ad essere applicate in attesa di successiva normativa a livello secondario (cfr. artt. 1 e 2). E ciò pur non rinunciando alla generica e cautelativa formula residuale, consueta in situazioni del genere, che “è abrogata ogni altra disposizione” con esso incompatibile. 

Al di là della volontà di raggiungere quei risultati di certezza del diritto che sarebbe auspicabile il legislatore si proponesse più di frequente, è stato posto in evidenza, e va qui sottolineato perché si aggiunge alla finalmente conseguita unitarietà del testo normativo di base, che questo attento, puntuale e spesso minuzioso lavoro di individuazione della norma vigente, talora ritagliandola da contesti più ampi e confusi, “svela l’intenzione di restaurare, sia pure solo nel settore economico bancario, l’unità ordinamentale, eliminando lacune, incoerenze, antinomie” (MONTEDORO, Commento all’art. 161, in Commentario al T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia, a cura di CAPRIGLIONE). 

6 - Le successive modifiche 

Fin da subito il d.lgs. n. 385/93 è stato oggetto di integrazioni, modifiche, ripensamenti legislativi che hanno talora profondamente inciso sull’originario assetto degli istituti nonché sulla composizione degli interessi realizzati in sede di sua promulgazione. Il d.l. 4 gennaio 1994 n. 1 (convertito in l. 17 febbraio 1994, n. 135) modifica, all’art. 1, il testo dell’art. 44 in materia di garanzie per i finanziamenti di credito agrario e peschereccio. La modifica consiste, nella buona sostanza, da un lato, nella espunzione dell’inciso che, nella primigenia formulazione della norma, consentiva l’operatività del privilegio speciale di cui all’art. 46 anche ai finanziamenti a breve termine; dall’altro, nella reviviscenza di una particolare forma di privilegio legale ai finanziamenti di credito agrario e peschereccio effettuati mediante l’utilizzo di cambiale agraria e di cambiale pesca. 
Per inciso, è singolare che tale scelta venga successivamente capovolta con l’art. 7 del d. lgs. 4 agosto 1999, n. 342 che, nell’apportare ulteriori modifiche al T.U., riformula questa tribolata norma attraverso una sorta di ritorno alla originaria formulazione con la (ri)estensione del privilegio convenzionale anche ai finanziamenti a breve termine e la (ri)eliminazione della cambiale agraria e di quella pesca quali strumenti cui è indefettibilmente subordinata la costituzione del privilegio legale. Riprendendo la cronologia legislativa, due avvisi di rettifica (rispettivamente, in G.U. n. 8 del 12 gennaio 1994 e n. 54 del 7 marzo 1994) apportano lievi modifiche al testo dell’art. 98 e correzioni all’art. 161. La legge comunitaria relativa all’anno 1993 (l. 22 febbraio 1994, n. 146) introduce poi una norma di delega al governo alla emanazione, entro due anni dalla sua entrata in vigore, di disposizioni integrative e correttive del T.U.. Spirato inutilmente il termine della delega, le modifiche vengono comunque introdotte approfittando di altra delega legislativa: quella alla promulgazione della legge delegata per l’attuazione delle direttive comunitarie in tema di servizi d’investimento (l. 6 ottobre 1996, n. 52). Nel c.d. “decreto eurosim” (d.lgs. 23 luglio 1996, n. 415) compare così un articolo, il 64, che raggruppa in ben 36 commi le “Modifiche al t.u. bancario”. Sono, queste, modifiche di consistente spessore che riguardano, tra l’altro, la raccolta del risparmio, le obbligazioni bancarie, la sospensione dei pagamenti e, più in generale, la disciplina delle crisi bancarie, quella degli intermediari finanziari non bancari, il controllo sull’emissione di valori mobiliari, l’abusivismo finanziario, le sanzioni. Realizzandosi, anche per l’intermediazione mobiliare, il coordinamento delle relative disposizioni per il tramite di un testo unico normativo che trae origine da quella stessa legge di delega all’adeguamento dell’ordinamento interno a quello comunitario, il citato decreto - ponte n. 415/1996 ha, come il precedente decreto n. 481/1992 in materia bancaria, vita breve. Le sue norme vengono infatti trapiantate, non senza modificazioni, nel d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, Testo Unico dell’intermediazione finanziaria (d’ora innanzi: TUF) che, da un lato, preserva dall’abrogazione il richiamato art. 64; dall’altro, apporta, con l’art. 211, ulteriori (sebbene, in questo caso, marginali) modifiche al T.U. bancario in tema di comunicazioni del collegio sindacale (art. 52), di elenco speciale degli intermediari finanziari (art. 107), di abrogazione della norma che confermava le disposizioni vigenti nel ’93 sull’intermediazione mobiliare (art. 160). Ancora, con le leggi delegate per l’introduzione dell’Euro viene prima abrogato l’art. 148 in tema di obbligazioni stanziabili (cfr. art. 6, co. 3, d.lgs. 10 marzo 1998, n. 43), poi modificate le norme relative alla ridenominazione dei valori monetari (cfr. art. 4, co. 2, lett. d - f d.lgs. 24 giugno 1998, n. 213). La legge comunitaria relativa agli anni 1995 - 1997 (l. 24 aprile 1998, n. 128) conferisce ulteriore delega all’emanazione di norme integrative e correttive del T.U.. Da ciò il d. lgs. 4 agosto 1999, n. 342 che ulteriormente modifica in maniera significativa la legge del 1993, dal credito fondiario a quello su pegno, dalla cessione di rapporti giuridici alla gestione provvisoria, dalla trasparenza bancaria alle modalità di calcolo degli interessi, il famoso anatocismo bancario. A questo decreto si affianca, sotto la stessa data, altro decreto (il n. 333/1999) di attuazione, per il settore bancario, della direttiva 95/26/CE relativa al rafforzamento della vigilanza prudenziale per il tramite di una più stretta collaborazione fra autorità di controllo ed altre autorità nazionali ed estere. Il d. lgs. 25 febbraio 2000, n. 63 apporta, da ultimo, talune modifiche in materia di credito al consumo, modificando le corrispondenti norme del T.U.. Completezza informativa e di analisi impone che si faccia infine menzione delle nota sentenza (Corte cost.,9 - 17 ottobre 2000, n. 425, in G.U. 1ª serie speciale del 25 ottobre 2000) con cui il giudice delle leggi ha dichiarato costituzionalmente illegittimo per eccesso di delega l’art. 25, co. 3, d.lgs. 4 agosto 1999, n. 342, cit., che “senza distinguere fra contratti ed effetti contrattuali anteriori o posteriori alla data della propria entrata in vigore, stabilisce una indiscriminata validità temporanea delle clausole anatocistiche bancarie contenute in contratti stipulati anteriormente all’entrata in vigore della prevista deliberazione del CICR, prescindendo dal tipo di vizio da cui sarebbero colpite e da ogni collegamento con il testo unico bancario, che non sia meramente occasionale”. La delegificazione ha costituito, costituisce il proprium, il valore aggiunto che, sul piano della tecnica legislativa, traccia la netta soluzione di continuità della odierna legge bancaria rispetto alla precedente, di questo provvedimento rispetto ad altre leggi di settore. E’ funzionale, tramite il rinvio alla normazione secondaria predisposta dalla (e) autorità creditizia (e), al costante, continuo ammodernamento dei contenuti normativi atti a regolare, a dominare l’odierno impetuoso cambiamento della sottostante realtà economica e fenomenica altrimenti difficilmente governabile. La sua efficacia, soprattutto la sua effettività a fini di regolazione del diritto dell’impresa e del mercato bancario e finanziario imprescindibilmente tuttavia postulano, presuppongono che la norma primaria, la cornice, sia caratterizzata da un elevato tasso di stabilità. La teoria, tanto economica quanto giuridica, segnala quali “tratti caratteristici delle regole essenziali che governano e strutturano i mercati...quelli della stabilità e dell’inderogabilità. L’essere le norme in esame di lunga durata costituisce la condizione fondamentale che assicura certezza ai soggetti coinvolti negli scambi anche in termini di prevedibilità circa le aspettative riposte nell’attività negoziale nonché le conseguenze legate alla violazione delle medesime regole. Al tempo stesso, la non modificabilità di tali norme di ordine pubblico economico preserva l’uniforme regolamentazione di tutte le operazioni che si svolgono nel mercato” (A. IANNARELLI, La disciplina dell’atto e dell’attività: contratti tra imprese e tra imprese e consumatori, in AA.VV.., Diritto privato europeo, a cura di N. LIPARI, Padova, 1997, p. 497). La stabilità della legge è un valore, una precondizione della sua effettività; l’osservanza diffusa e durevole della regola di condotta preserva non solo gli usi, ma anche la legge dalla desuetudine. E’, nel settore di riferimento, valore sommo che consente alle autorità creditizie di perseguire con autorevolezza, con l’autorevolezza che loro deriva dall’agire in una cornice normativa nota, certa e condivisa, gli obiettivi della vigilanza, tra i quali, non a caso, quello di un’altra stabilità: la stabilità del sistema finanziario. E’ tuttavia valore oggi smarrito, disatteso, obliterato. L’ansia delle leggi (cfr. amplius, A. CARRIERO, Autonomia privata e disciplina del mercato: il credito al consumo, Torino, 2002, p. 153 ss), l’emergenza, il nuovismo caratterizzano, come si è visto, anche un settore storicamente governato da leggi iperstabili quali quella bancaria del ’36. Determinano problemi di ineffettività, costi di regolamentazione e transattivi crescenti, delicate questioni sulla stessa conoscibilità delle regole; generano “vere e proprie carneficine degli ingegni, rendendo sempre più arduo e insicuro il lavoro dell’interprete” (G. MARZIALE, Codice delle società, Premessa alla 5^ ed., Milano, 1995). 

7 - Le autorità creditizie e le funzioni di vigilanza 


Il Testo Unico conferma, sul piano soggettivo, l’apparato di controllo delineato dalla legislazione previgente. Compongono infatti le “autorità creditizie” il Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio (CICR), il Ministro dell’Economia e delle Finanze e la Banca d’Italia. Sono note le polemiche che hanno accompagnato tale conferma con precipuo riferimento alla compatibilità della presenza del CICR, e cioè di un organo politico, in un modello di organizzazione della vigilanza sui mercati creditizi e finanziari per contro imperniato sulle autorità amministrative indipendenti. Si è così denunciata “l’ambigua commistione di due modelli istituzionali: la proposta della Banca d’Italia appartiene al mondo della correzione della concorrenza, suggerita e legittimata dalla ‘natura delle cose’ di un mercato concorrenziale; la deliberazione del Comitato appartiene al mondo dell’indirizzo politico, per definizione non condizionabile dalla natura delle cose, ma inteso a mutare anche, se del caso, la natura delle cose” (F. MERUSI, Commento all’art. 2, ne AA.VV., Commentario al Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, a cura di F. CAPRIGLIONE, Padova, 1994, p. 8). Alla natura di organo politico del Comitato, “cui competono funzioni prevalentemente deliberative in materia di normativa (secondaria) e di indirizzi da dare al settore” (P. DE VECCHIS, Il Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio, ne AA.VV., La nuova legge bancaria, a cura di P. FERRO LUZZI e G. CASTALDI, I, Milano, 1996, p. 90), altra dottrina ha opposto che “l’emanazione del T.U. dovrebbe consentire di ridurre, se non di eliminare, quelle incertezze dal momento che le nuove norme offrono argomenti di notevole rilevanza a favore della tesi che sosteneva e sostiene la natura amministrativa del CICR” (R. COSTI, L’ordinamento bancario, Bologna, 1994, p. 78), quali principalmente quello che il Comitato ha ora, diversamente dal passato, un’attività vincolata nei fini, essendo il vincolo scolpito dalla norma (art. 5) che segna le finalità che le autorità creditizie devono perseguire nell’esercizio dei loro poteri. Di là delle descritte, non composte diversità di vedute, resta il dato dell’ordinamento verticistico di settore, avendo il Comitato mantenuto “l’alta vigilanza in materia di credito e di tutela del risparmio” (art. 2). L’attuale composizione del Comitato ricalca sostanzialmente quella che l’ha preceduta, fatto ovviamente salvo l’adattamento nella nomenclatura dei Ministri che ne fanno parte. Come in passato, “alle sedute del Comitato partecipa il Governatore della Banca d’Italia” con funzioni consultive. Degno di nota è il passaggio da una struttura di collegio perfetto alla determinazione di quorum tanto costitutivi quanto deliberativi, che costituiscono espressione dell’esigenza di funzionalità dell’organo. Si è ricordato che il perimetro dei poteri tipici del CICR si svolge con riferimento all’alta vigilanza sull’area dell’attività creditizia e su quella della tutela del risparmio bancario e non bancario. Come in passato, si estrinseca altresì in materia valutaria, avendo l’art. 161 abrogato il d.l.C.p.S. n. 691/1947, eccezion fatta (tra l’altro) proprio per “le competenze valutarie del CICR”; non si estendeva, non si estende, non potrà estendersi ex art. 108 del Trattato alla materia monetaria. Gli atti del CICR, di contenuto normativo, assumono la veste di provvedimenti amministrativi generali o di veri e propri regolamenti. E’ invece venuto meno il potere di direttiva che legge bancaria e decreto del 1947 assegnavano al CICR e che parte della dottrina riteneva esercitabile anche nei confronti della Banca d’Italia nell’attività di vigilanza. Ciò determina, da un lato, una “accresciuta autonomia della Banca d’Italia nell’esercizio della vigilanza bancaria ed un più deciso caratterizzarsi in senso tecnico della relativa funzione a quest’ultima attribuita” (P. DE VECCHIS, Il Comitato etc., cit., p. 89), dall’altro, una più nitida distinzione delle aree di competenza delle tre autorità creditizie: momento politico o, se si preferisce, di alta amministrazione (CICR); momento tecnico teso al perseguimento degli obiettivi finali della vigilanza (Banca d’Italia); momento politico - amministrativo complementare alla vigilanza (Ministro dell’Economia e delle Finanze, con competenze in materia di requisiti di soci ed esponenti bancari; sanzioni amministrative; amministrazioni straordinarie e liquidazioni etc.). 

L’autonomia della Banca d’Italia risulta altresì dalla disciplina del ricorso gerarchico improprio al CICR avverso i provvedimenti della Banca, che “conferma la piena autonomia dei poteri riconosciuti alla Banca d’Italia nell’emanazione di quei provvedimenti: se la Banca d’Italia non avesse competenza esclusiva, il CICR potrebbe appropriarsi di poteri di amministrazione attiva e non sarebbe invece configurato come un organo sovraordinato” (A. ANTONUCCI, Diritto delle banche, 2^ ed., Milano, 2000, p. 49). Riguardo al Ministro dell’Economia, l’art. 3 T.U. prevede insieme competenze esclusive e competenze concorrenti. Delle prime si è già fatto sinteticamente cenno. Le seconde consistono nella riproposizione del potere sostitutivo del CICR da parte del Ministro nei casi d’urgenza, con mero obbligo di notizia (è dunque radicalmente esclusa ogni configurabilità di ratifica) all’organo collegiale “nella prima riunione successiva, che deve essere convocata entro 30 giorni”. Infine, la Banca d’Italia, i cui poteri di vigilanza vengono efficacemente indicati nell’art. 4 T.U. ricorre, a mente del primo comma di tale disposizione, anzitutto un potere propositivo per le deliberazioni di competenza del CICR relative all’attività di vigilanza sulle banche e sugli intermediari finanziari soggetti al controllo della stessa Banca d’Italia. Viene inoltre, dallo stesso primo comma, precisata la tipologia degli atti attraverso cui si estrinseca la funzione di vigilanza rinviando, per le materie, alle molteplici previsioni di legge attributive di poteri. Questa tipologia comprende regolamenti amministrativi, istruzioni di vigilanza e provvedimenti particolari. Essa realizza, sul piano degli strumenti, delle tecniche a disposizione dell’autorità di controllo, l’istanza di delegificazione cui è preordinata la riforma della legislazione bancaria italiana. E ciò, in particolare, attraverso la formale attribuzione a Banca d’Italia del potere regolamentare che, nella descritta impostazione viene ora a cumularsi con quello di emanazione di provvedimenti amministrativi generali, cui costituiscono espressione, secondo la prevalente dottrina, le istruzioni di vigilanza. E’ infatti noto che “i caratteri che...valgono a differenziare i regolamenti dagli atti e provvedimenti amministrativi generali vanno individuati in ciò, che questi ultimi costituiscono espressione di una semplice potestà amministrativa e sono diretti alla cura concreta di interessi pubblici, con effetti diretti nei confronti di una pluralità di destinatari non necessariamente determinati nel provvedimento, ma determinabili; i regolamenti, invece, sono espressione di una potestà normativa attribuita all’amministrazione, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolamentazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all’ordinamento giuridico esistente, con precetti che presentano i caratteri della generalità e dell’astrattezza, intesi essenzialmente come ripetibilità nel tempo dell’applicazione delle norme e non determinabilità dei soggetti cui si riferiscono” (Cass., Sez. Un., 28 novembre 1994, n. 10124). A fronte dell’ampiezza di tali poteri, la legge prescrive in capo a Banca d’Italia l’obbligo di determinare e rendere previamente pubblici i principi e i criteri dell’attività di vigilanza (art. 4, co. 2), nonché di pubblicare annualmente una relazione sull’attività di vigilanza (art. 4, co. 4). Banca d’Italia è inoltre tenuta a predeterminare le regole procedimentali che governano l’esercizio dell’attività di vigilanza: stabilisce i termini per provvedere, individua il responsabile del procedimento, indica i motivi delle decisioni e pubblica i provvedimenti aventi carattere generale (art. 4, co. 3). La scansione della norma evoca la legge sulla trasparenza del procedimento amministrativo, la l. n. 241/90, che viene peraltro nel caso di specie dichiarata applicabile nei limiti della compatibilità. La ratio della (parziale) deroga è da porre in relazione alla disciplina del segreto d’ufficio, visto che “ai sensi dell’art. 7 T.U. e 24 l. 7 agosto 1990, n. 241, non sussiste il diritto di accesso alle notizie, alle informazioni e ai dati di cui la Banca d’Italia sia in possesso in ragione della sua attività di vigilanza e che sono perciò coperti dal segreto d’ufficio” (Cons. Stato, sez. I, 17 giugno 1998, n. 990 ed ulteriore giurisprudenza amministrativa in termini, non contraddetta sul punto dalla recente Corte Cost., 3 novembre 2000, n. 460). Con regolamento del 16 maggio 1994 la Banca d’Italia ha individuato, nel dettaglio, le categorie di documenti amministrativi sottratti all’accesso a norma del richiamato art. 24 l. n. 241/1990. Conclusivamente sul punto, mette conto considerare che le competenze della Banca d’Italia in materia di sistemi di pagamento (art. 146) non rientrano nel paradigma della vigilanza bancaria e finanziaria, essendo invece riferibili al ruolo di autorità monetaria da questa svolto nel vigente ordinamento giuridico (G. CARRIERO, La vigilanza della Banca d’Italia sul sistema dei pagamenti: obiettivi e strumenti, ne AA.VV., Scritti in memoria di P. De Vecchis, Roma, 1999, I, p. 137), mentre sono a quelle funzioni ascrivibili i poteri in materia di trasparenza bancaria e di credito al consumo che sottendono obiettivi di competitività del sistema finanziario (G. CARRIERO, Autorità indipendenti e tutela del consumatore: la Banca d’Italia, in Contratto e impresa, 1999, p. 696). Passando alle funzioni di vigilanza, esse si esplicano “nei confronti della banche, dei gruppi bancari e degli intermediari finanziari” (art. 5, co. 2), avendo l’obiettivo di assicurare la sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, la stabilità complessiva, l’efficienza e la competitività del sistema finanziario. E’ stato opportunamente osservato che, “interpretato in chiave sistematica”, l’art. 5 “sembra costituire la pietra di volta che regge l’intera costruzione dell’ordinamento bancario e sembra dettare la formula che sintetizza il funzionamento del mercato creditizio, consentendo il raggiungimento anche di obiettivi di sistema” (V. DESARIO, Il Testo Unico delle leggi bancarie e creditizie e il nuovo ruolo della vigilanza, ne AA.VV., La nuova legge bancaria, cit., p. 68). Sotto altro versante, nel codificare gli obiettivi della vigilanza, esso rappresenta il bilanciamento legislativo dell’ampia decodificazione (scilicet, delegificazione) degli strumenti a disposizione delle autorità di settore. Le forme attraverso cui la vigilanza viene esercitata sono specificate nel Titolo III. Esse consistono in una vigilanza informativa, in una vigilanza regolamentare, in una vigilanza ispettiva. La complementarità dei tre momenti è di manifesta evidenza. Riguardo ai poteri conoscitivi, “da un canto c’è l’obbligo dei soggetti vigilati di trasmettere ampia documentazione all’organo di vigilanza, d’altro canto c’è il potere dell’organo di vigilanza di verificare e acquisire informazioni mediante ispezioni del soggetto vigilato” (A. ANTONUCCI, Diritto delle banche, cit., p. 244). Circa invece la vigilanza regolamentare, si è già ricordato che fondamentalmente risiede nella determinazione della norma agendi che regola la condotta dei destinatari della prescrizione. Con riferimento alle banche, la vigilanza abbraccia, dalla culla alla morte, l’attività d’impresa da queste esercitata. Si svolge nel momento genetico attraverso il meccanismo dell’autorizzazione all’accesso al mercato creditizio; in quello funzionale attraverso le tre modalità ora richiamate; in quello estintivo attraverso la speciale disciplina delle crisi (amministrazione straordinaria, liquidazione coatta amministrativa) contemplata nel Titolo IV. Riguarda tanto il momento atomistico, la singola banca, quanto quello molecolare, il gruppo bancario, oggetto di vigilanza su base consolidata. Suppone uno stringente, continuo controllo delle partecipazioni al capitale nelle banche (art. 19 ss.) e delle banche (art. 54); delle modificazioni statutarie e dell’atto costitutivo (art. 56); dei procedimenti di aggregazione e scorporo (fusioni e scissioni); della cessione di aziende e, più in generale, di rapporti giuridici (art. 58); addirittura delle denunce dei soci ex art. 2409 cod. civ.. Ciascuna delle tematiche ora evocate sconta, a meri fini illustrativi, approfondimenti monografici intuitivamente incompatibili con caratteristiche, finalità, dimensioni di questo scritto. In tale consapevolezza non può peraltro qui omettersi di considerare che istituti, strumenti, regole del controllo prudenziale si basano sulla formula della “sana e prudente gestione”, che rappresenta il parametro cui viene riferita l’azione della vigilanza. Ed è parametro talora controverso. ”Si è detto che, nel T.U., i redattori si sono entusiasmati per l’espressione e quindi l’hanno adoperata dappertutto”, ancorché “in via d’esegesi della formula, s’è tentato di individuare possibili confini all’espansione del criterio, ma senza solidi risultati” (A. ANTONUCCI, Diritto delle banche, cit., p. 56). In particolare, attribuire alla sana e prudente gestione natura di “nuova clausola generale che il legislatore del Testo unico ha posto a presidio delle modalità di svolgimento dell’azione amministrativa” (F. CAPRIGLIONE, L’ordinamento bancario verso la neutralità, Padova, 1994, p. 141) significa adoperare una categoria civilistica (quella delle clausole generali) in un contesto di diritto pubblico in cui non v’è, a ragione, traccia di principi della specie, essendo l’elasticità valutativa naturalmente e fisiologicamente sottesa alla stessa nozione di discrezionalità amministrativa. 

A dispetto delle apparenze, è per lo meno opinabile ritenere che ciò implica un “accrescimento a dismisura della discrezionalità dell’autorità creditizia nello svolgimento della sua attività concreta” (G. MINERVINI, Il vino vecchio negli otri nuovi, ne AA.VV., La nuova legge bancaria, a cura di M. RISPOLI FARINA, Napoli, 1995, p. 11). Ciò è infatti irreversibilmente escluso dall’evoluzione del sistema bancario e finanziario e dagli stessi impegni assunti in sede comunitaria. D’altronde, la Banca d’Italia, pur dotata di tali attribuzioni, ne ha fatto uso prevalente con riferimento alla qualità degli azionisti ed all’affidabilità della situazione finanziaria, che costituiscono paradigmi di riferimento dell’espressione nell’ambito della seconda direttiva bancaria (cfr. artt. 5 e 11 dir. n. 89/646). Nel senso indicato, la formula “sana e prudente gestione” costituisce “il punto di saldatura tra obiettivi di sistema, azione di vigilanza e condotta delle imprese; sintetizza i valori della stabilità, dell’efficienza, dell’integrità e del corretto funzionamento del sistema finanziario” (V. DESARIO, Solidarietà ed etica nella finanza: rapporto tra sistema finanziario e Terzo settore, in Banca d’Italia, Documenti, Roma, n. 558/1997, p. 9). 



8 - Banche e Intermediari finanziari 

Il T.U. introduce non solo l’innovazione lessicale “banche” che tiene luogo della previgente locuzione di “ente creditizio” adottata dal decreto n. 481/1992, ovvero di quella “aziende e istituti di credito” della vecchia legge bancaria del ’36, ma anche un Capo (il primo del Titolo II) espressamente dedicato alla “nozione di attività bancaria e di raccolta del risparmio”. Quella, come in passato, consiste nel congiunto svolgimento della raccolta di risparmio tra il pubblico e nell’esercizio del credito. Dal passato sembra nominalisticamente diversificarsi per essere non già (o non più) funzione di interesse pubblico (art 1 , co. 1, r.d.l. n. 375/1936 e successive modificazioni e integrazioni), ma per rivestire, piuttosto, “carattere d’impresa”. Di fatto, tuttavia: a) l’esistenza di una funzione di interesse pubblico dell’attività bancaria, sintomatica della ricorrenza di un ordinamento di settore (in quanto tale evidentemente diversa dalla pubblica funzione o dal pubblico servizio di stampo penalistico) è testimoniata dalla stessa specialità della normativa contenuta nel T.U. rispetto a quella che disciplina l’impresa personificata di diritto comune; b) la natura imprenditoriale dell’attività bancaria è sancita, oltre mezzo secolo prima dell’entrata in vigore del T.U., dall’art. 2195, n. 4), cod. civ. Non risulta pertanto chiaro né il perché né, soprattutto, il valore giuridico dell’espressione, salvo a volerne minimizzare la portata in guisa di superfetazione normativa che auspichi, raccomandi che l’attività bancaria sia svolta con carattere d’impresa. Opportunamente la dottrina spiega la genesi della disposizione con “l’incubo dell’espressione ‘funzione di interesse pubblico’ contenuta nell’art. 1 l.b. e delle nefaste conseguenze arrecate con la scusa di questa norma che ha spinto il legislatore a ribadire che l’attività di raccolta del risparmio per l’esercizio del credito, e l’esercizio del credito con il risparmio così raccolto, ha, deve avere e non può non avere carattere d’impresa, conclusione questa alla quale sicuramente si sarebbe pervenuti anche senza questa precisazione” (P. FERRO LUZZI, Lezioni di diritto bancario, Torino, 1995, p. 85). L’esercizio dell’attività bancaria quale attività d’impresa caratterizzata dal collegamento funzionale tra raccolta del risparmio tra il pubblico ed erogazione del credito (sulla limitazione “tra il pubblico” al solo momento della raccolta, v. i rilievi critici di P. FERRO LUZZI, op. cit., p. 86 ss.) è, rimane riservato alle banche, come pure soggetta a riserva è la sola raccolta del risparmio. L’art. 11, più volte modificato, precisa termini e condizioni di deroga a siffatta riserva. Oltre alla raccolta del risparmio tra il pubblico ed all’attività bancaria, le banche possono esercitare ogni altra attività finanziaria, nonché attività connesse e strumentali, fatte ovviamente salve le riserve d’attività contemplate dall’ordinamento. E’ questa la sostanziale, più consistente innovazione apportata dal Testo unico, che ribalta l’opposto principio della legge del ’36 di separazione dell’attività a breve da quella a medio - lungo termine, da un lato, di limitazione dell’attività delle banche alla sola attività bancaria, dall’altro. Non si tratta solo del passaggio dalla specializzazione c.d. “funzionale” alla despecializzazione; dalla banca monofunzionale a quella polifunzionale (o banca universale). La cesura con il passato è più ampia, è culturale; investe tanto l’assenza di un limite esterno, quanto, forse, la stessa dimensione euristica, gnoseologica, fenomenica di “banca”. Sotto il primo versante, il rinvio alla nozione di “attività finanziaria” quale confine estremo alla polifunzionalità dell’intermediario bancario equivale, invero, ad un non rinvio; manca, nell’ordinamento vigente, una nozione di attività finanziaria, limitandosi il T.U. a definire (ma solo per l’applicazione della relativa disciplina) gli intermediari finanziari come “i soggetti iscritti nell’elenco previsto dall’art. 106” (cfr. art. 1, co. 2, lett. g). Stante la continua, progressiva espansione dell’area di riferimento siccome soggetta a modifiche ed innovazioni, nonché il testuale richiamo della norma ad “ogni” attività finanziaria quale sfera della capacità d’agire del soggetto bancario, il principio che da ciò deriva è quello della piena libertà d’intrapresa salve espresse limitazioni di legge, all’evidenza giustapposto al pregresso principio di tassatività dell’oggetto sociale. Più in generale, può fondatamente ritenersi venuto meno il permanere in capo alle società bancarie del vincolo dell’esclusività dell’oggetto sociale, atteso che la modifica legislativa gioca nel senso di sottrarre la banca ad uno statuto soggettivamente speciale, per rendere invece “speciale”, sotto il versante delle regole disciplinari e di vigilanza, l’attività bancaria nell’ampia accezione derivante dal combinato disposto dei commi primo e terzo dell’art. 10.Tale riflessione sollecita una più inquietante domanda: quella sugli elementi costitutivi, effettivi e non nominalistici, della banca, e così sull’essenza dell’attività bancaria. Aperto il vaso di Pandora, dischiusa la possibilità dell’esercizio di attività economiche ulteriori rispetto alla tradizionale mera raccolta del risparmio per l’esercizio del credito, diviene difficile riferire a tutte le società bancarie un giudizio di prevalenza di questa rispetto a quelle attività. La metamorfosi non investe, non può investire il solo contesto operativo di paesi dell’Unione diversi dall’Italia: il gioco della concorrenza tra gli ordinamenti, del mercato unico, della rimozione del confine lo esclude irreversibilmente. Esempi tangibili nel senso indicato non mancano. Ciò determina, per il giurista, non tanto problemi di coerenza sistematica, di scompensi nella reductio ad unum del mosaico, quanto concreti disagi nell’inquadramento dei fenomeni, nella determinazione della disciplina applicabile a soggetti che, rivestendo il formale status di banca, svolgano prevalentemente attività regolate da insiemi di norme diverse da quelle riferibili a società bancarie. Passando alle caratterizzazioni strutturali e tipologiche dei soggetti operanti nel mercato bancario, il Testo unico del credito riduce a due sole le forme giuridiche di impresa collettiva abilitata ad operare come banca: quella della società per azioni e quella della società cooperativa per azioni a responsabilità limitata (art. 14, lett. a). A questi due tipi societari, sottoposti alla disciplina di diritto comune del codice civile ed a quella speciale del T.U., se ne aggiunge un terzo, rappresentato dalla società bancaria con azioni quotate in mercati regolamentati, che soggiace alle regole introdotte dal Testo Unico della Finanza (d. lgs. n. 58/1998, artt. 119 ss.) per queste società di capitali. Le banche cooperative, disciplinate dal Capo V, comprendono, a loro volta, le due categorie di aziende di credito che nella vecchia legge bancaria del ’36 avevano forma organizzativa di società cooperative: le banche popolari e le casse rurali ed artigiane, che il T.U. ridenomina come banche di credito cooperativo. Alla diffusa crisi d’identità dello scopo mutualistico nelle società cooperative in genere, alla conseguente difficoltà di tracciare solidi tratti distintivi tra società lucrative e cooperative si sommano, nell’ordinamento bancario, problemi di consistente momento nella individuazione di un qualche pur vago indizio di causa mutualistica per il contratto di società costitutivo della banca popolare, visto che “già trent’anni fa autorevolmente si sosteneva che la banca popolare mantiene la struttura organizzativa di società cooperativa, essendo in realtà una banca che opera come se fosse una società lucrativa” (A. ANTONUCCI, Diritto delle banche, cit., p. 133). Di là della forzatura legislativa, resta tuttavia il dato positivo, che l’interprete non può ignorare, dell’appartenenza di questa categoria di banche al genus cooperativistico, confermato dall’applicazione delle due basilari regole che valgono a differenziare formalmente questo tipo societario dalla società lucrativa: il voto capitario (ogni socio ha diritto ad un voto indipendentemente dall’entità della partecipazione) ed il principio della porta aperta (il capitale è variabile, non essendo l’ingresso e l’uscita del socio legate alle formalità relative alle variazioni in aumento o in riduzione del capitale fisso). Se per le banche il termine di raffronto della normativa contenuta nel T.U. è indubbiamente la vecchia legge bancaria del ’36, non altrettanto può dirsi per l’altra categoria di soggetti sottoposti a controllo dalla legge di riforma: di là della minimale regolamentazione cui la legge antiriciclaggio (l. 5 luglio 1991, n. 197) sottoponeva i c.d. “intermediari finanziari residuali”, è solo con il Titolo V del T.U. (artt. 106 - 114) che si realizza una organica disciplina dei “soggetti operanti nel settore finanziario”. Il controllo si articola con riferimento alle tre grandi aree nelle quali gli intermediari finanziari vengono suddivisi. Se non operano nei confronti del pubblico, sono sottoposti ad obbligo di iscrizione in una apposita sezione dell’elenco generale tenuto dall’Ufficio Italiano dei Cambi (U.I.C.) e soggiacciono ai requisiti di onorabilità dei soci e degli esponenti aziendali determinati con regolamento dal Ministro dell’Economia. All’interno dei soggetti che operano nei confronti del pubblico, la distinzione pertiene fondamentalmente alle caratteristiche dell’attività svolta. In via generale questi intermediari sono obbligati all’iscrizione nell’elenco dell’art. 106 (tenuto, come detto, dall’U.I.C.) e sottoposti ai controlli tanto cartolari quanto (dopo le modifiche dell’art. 106) ispettivi dello stesso Ufficio dei Cambi. Per gli intermediari la cui attività rileva nei circuiti di finanziamento dell’economia, sottendendo così maggiore rischio sistemico, è invece prevista l’iscrizione nell’elenco speciale dell’art. 107, tenuto dalla Banca d’Italia, che esercita nei loro confronti una vigilanza regolamentare, informativa ed ispettiva molto simile a quella svolta nei confronti delle banche. Come è stato detto, “mentre l’iscrizione nell’elenco generale rappresenta l’adempimento necessario per svolgere attività finanziaria, quello speciale non ha alcuna valenza autorizzatoria, ma consente di individuare le tipologie di intermediari maggiormente esposti sotto il profilo patrimoniale e finanziario, da sottoporre ad un regime più intenso di vigilanza” (P. VALENTINO, Commento all’art. 106, ne AA.VV., Commentario breve al codice civile. Leggi complementari, a cura di G. ALPA E P. ZATTI, Padova, 1995, p. 725). Il T. U. individua l’area regolata e la conseguente riserva d’attività non con riferimento ai soggetti ma al settore considerato. Peraltro, come in precedenza accennato, manca una nozione di attività finanziaria, limitandosi la norma dell’art. 106, co. 1, a classificare alcune delle attività ivi contemplate come “finanziarie” ai fini degli obblighi di vigilanza e controllo. La norma elenca espressamente come finanziarie l’assunzione di partecipazioni, la concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma, la prestazione di servizi di pagamento e di intermediazione in cambi. Alla puntuale definizione dell’ambito di applicazione della disciplina concorrono peraltro ulteriori due disposizioni: quella del quarto comma dello stesso art. 106 (a norma del quale il Ministro dell’Economia, sentiti Banca d’Italia e U.I.C., specifica il contenuto delle attività sopra menzionate, nonché in quali circostanze ricorra l’esercizio nei confronti del pubblico, precisando inoltre che il credito al consumo si considera sempre esercitato nei confronti del pubblico) e quella del secondo comma dell’art. 114 (che esclude dall’applicazione della disciplina i soggetti già sottoposti, in base alla legge, a forme di vigilanza sostanzialmente equivalenti sull’attività finanziaria svolta). 



9 - Trasparenza bancaria e credito al consumo 

Eccezion fatta per l’art. 32, che sottoponeva le aziende di credito alle istruzioni della Banca d’Italia rispettivamente riguardo “ai limiti dei tassi attivi e passivi ed alle condizioni delle operazioni di deposito e di conto corrente” (lett. b) ed “alle provvigioni per i diversi servizi bancari” (lett. c), la vecchia legge bancaria del ’36 non conosceva prescrizioni specifiche di diritto dei contratti a tutela del risparmiatore. La stessa norma dell’art. 32 è rimasta nel tempo inattuata. Con l’affermarsi e l’intensificarsi, a partire dalla prima metà degli anni ottanta, di principi di concorrenza nel mercato del credito e di privatizzazione della struttura dell’impresa bancaria, l’attenzione da parte delle autorità, degli organismi di categoria, dello stesso legislatore nei confronti di tale materia e, in specie, del ruolo del consenso informato e consapevole del risparmiatore nella stipula del vincolo contrattuale, si è progressivamente accresciuta, nella consapevolezza che “con il promuovere maggiore informazione vengono insieme perseguiti il fine di equità, che richiede la protezione del contraente debole, e il fine di efficienza del sistema bancario e finanziario” (C.A. CIAMPI, Intervento all’Associazione Bancaria Italiana, in Banca d’Italia, Documenti, Roma, n. 370/1992, p. 2). In tale contesto, l’intervento pubblico non è più limitato ad assicurare una tutela “statica” ed indiretta attraverso la sola correttezza gestionale dell’impresa, da perseguire con provvedimenti amministrativi, ma provvede alla realizzazione di una tutela “dinamica” del risparmiatore, proprio attraverso la rivisitazione del diritto dei contratti standardizzati o di massa. Il passaggio dalle norme d’azione a quelle di relazione, dall’interesse legittimo al diritto soggettivo, segue alla diversa dimensione degli obblighi di correttezza che, dalla gestione dell’impresa, riguardano ora il rapporto tra le parti del contratto. 
Non è dunque casuale l’inserimento nell’ambito del T.U., cioè in una legge prevalentemente destinata a regolare gli assetti pubblicistici del credito e del risparmio, di clausole civilistiche di trasparenza, nullità, jus poenitendi; di norme di integrazione eteronoma del contratto; di poteri regolamentari delle autorità. Ciò fornisce concreta testimonianza sia della sottoposizione delle categorie di imprese considerate ad obblighi di comportamento più specifici a fronte della riconosciuta maggiore autonomia contrattuale, sia, sul piano sistematico, della esistenza di una disciplina del negozio giuridico non più affidata alle regole del solo codice civile. 

La più efficace spiegazione del fenomeno si rinviene in quella teoria interdisciplinare tra il diritto e l’economia (scilicet, di diritto dell’economia) che individua la intima essenza, la ratio specifica dell’intervento pubblico nel c.d. “fallimento del mercato”, e cioè nella circostanza che “alla dilatazione spaziale del mercato si è affiancata una sua sensibile opacizzazione che ne riduce gli effettivi margini di fisiologica funzionalità” (A. JANNARELLI, La disciplina dell’atto e dell’attività: i contratti tra imprese e tra imprese e consumatori, in AA.VV., Diritto privato europeo, a cura di N. LIPARI, Padova, 1997, p. 499), essendosi alle antiche barriere tecniche e fisiche sostituite nuove barriere invisibili che accrescono le asimmetrie informative, così mortificando autonomia negoziale, consenso informato, concorrenza. Da ciò la soluzione adottata, che consiste non nell’irrigidire, nel definire lo sviluppo dei mercati attraverso l’imposizione di norme che, dall’esterno, regolano l’ambiente istituzionale nel quale la negoziazione si svolge, ma piuttosto nell’affidare alla stessa disciplina generale del contratto e dei tipi contrattuali un ulteriore e nuovo compito di politica economica: quello di provvedere alla trasmissione delle informazioni indispensabili per il corretto funzionamento del mercato concorrenziale. Il Titolo VI del T.U. coordina le disposizioni contenute nelle leggi nn. 142 e 154 del 1992. La prima, di derivazione comunitaria, in tema di credito al consumo; la seconda, autoctona, in tema di trasparenza contrattuale. Ancorché complementari e, con riferimento a talune materie, addirittura comuni, le due discipline considerate scontano diversificazioni di rilievo in ragione della maggiore o minore ampiezza della rispettiva sfera di operatività. Mentre quelle sulla trasparenza bancaria sono norme a soggetto indifferente, trovando applicazione quale che sia la controparte dell’impresa sottoposta ai vincoli informativi specificati dalla legge, le disposizioni sul credito al consumo si applicano solo allorquando controparte sia la “persona fisica che agisce per scopi estranei all’attività imprenditoriale o professionale eventualmente svolta” (art. 121, co. 1), qualificandosi così come “consumatore”. Sotto il versante dell’offerta, le norme di trasparenza delle condizioni contrattuali si applicano a banche e intermediari finanziari (anche esteri) con riferimento “alle attività svolte nel territorio della Repubblica”. La lettera della norma sembrerebbe determinare l’estensione della disciplina ad ogni attività svolta dai soggetti considerati. Siffatta interpretazione si rivela peraltro incongrua se riferita anche ad attività (quali quelle connesse e strumentali) che, da sole, potrebbero non avere nulla da spartire con profili bancari o finanziari. Appare allora preferibile far leva sulla ratio dell’intervento legislativo, limitando la sfera di operatività oggettiva di tali norme alle sole “operazioni e servizi bancari e finanziari”, come indicato nella rubrica del Capo ad esse relativa. In aggiunta a tali due categorie di imprese, è previsto che il Ministro dell’Economia possa individuare, in considerazione dell’attività svolta, altri soggetti cui estendere la disciplina di trasparenza. Per il credito al consumo incide invece sull’ambito di applicazione della disciplina la prescritta riserva di attività a favore, oltre che delle banche e degli intermediari finanziari, dei soggetti dotati di licenza di commercio, cui è consentito l’esercizio dell’attività nella sola forma della dilazione di pagamento. In entrambe le discipline sono presenti tanto norme di trasparenza informativa, che impattano sulla libertà della scelta, sulla consapevolezza del consenso e sull’auto responsabilità della controparte dell’impresa, quanto norme di equilibrio eteronomo del rapporto, che impattano sulla negoziabilità dei contenuti del contratto, vietando ai destinatari, a pena di nullità relativa, l’impiego di determinate clausole o condizioni, estendendo a questi rapporti disposizioni del codice civile relative a particolari tipi contrattuali, o integrandole, o facendo a tali disposizioni deroga (G. CARRIERO, Autorità indipendenti e tutela del consumatore: la Banca d’Italia, in Contratto e Impresa, 1999, p. 711). In particolare, “la trasparenza emerge in tutte le fasi del rapporto banca - cliente: in quella precontrattuale, gli obblighi di pubblicità agevolano la comparazione tra le diverse offerte di prodotti e servizi; all’atto della stipula, l’obbligatorietà della forma scritta assicura una compiuta conoscenza delle condizioni contrattuali e la verifica della rispondenza di queste ultime alle informazioni pubblicizzate; nell’esecuzione del contratto, le informazioni periodiche e le variazioni sfavorevoli per il cliente assicurano la piena conoscenza di elementi diversi da quelli originariamente pattuiti e la possibilità di recesso da parte del consumatore” (V. DESARIO, Caratteristiche e finalità dell’azione della Banca d’Italia nella dinamica evolutiva del diritto dei contratti bancari e finanziari, in Banca d’Italia, Documenti, Roma, n. 647/2000, p. 16). Norme di riequilibrio esterno del contratto, (o, à la Kronman, paternalistiche), sono quelle di integrazione legale del contratto a seguito della nullità delle clausole concernenti tassi, prezzi e condizioni più sfavorevoli di quelli resi pubblici; quelle relative alle commissioni per il collocamento di titoli di Stato; quelle sulla decorrenza delle valute, nonché le “disposizioni varie a tutela dei consumatori” nell’ambito del credito al consumo. Particolare menzione merita poi la norma che assegna alla Banca d’Italia il potere di “prescrivere che determinati contratti o titoli, individuati attraverso una particolare denominazione o sulla base di specifici criteri quantitativi, abbiano un contenuto tipico e determinato”, sanzionando con la nullità (verosimilmente relativa) contratti e titoli difformi (art. 117, co. 8). Essa conferisce all’Istituto una vera e propria delega alla previsione di norme limitative dell’autonomia negoziale, ancora una volta di “norme paternalistiche”, la cui caratteristica principale è quella di essere manifestamente anti concorrenziali in quanto espropriative della libertà di scelta da parte dell’individuo e dell’impresa. E’ stato opportunamente avvertito che, quanto meno nel comparto bancario e finanziario, occorre fare grande attenzione al loro impiego perché l’eventuale loro eccesso “può impedire la diversificazione dei prodotti contrattuali, frenando l’innovazione e manifestando effetti distorsivi sulla concorrenza, sulla pluralità degli atti d’autonomia, sul prezzo del contratto, sulla indifferenziata ripartizione dei costi a fronte della diversa affidabilità del sovvenuto” (V. DESARIO, Caratteristiche etc., cit., p. 19; ulteriori approfondimenti in G. CARRIERO, Norme di protezione dell’utente di servizi bancari e finanziari: taluni effetti economici, in Riv. Dir. impr., 1997, p. 79). Ciò spiega la cautela della Banca d’Italia ad azionare poteri della specie, cui ha fatto ricorso nei soli casi in cui si sono registrati conclamati esempi di “fallimento del mercato” (caratteristiche minimali di obbligazioni, certificati di deposito emessi da banche; cambiali finanziarie e certificati d’investimento da parte di non banche etc.). 

L’interesse per questa materia è destinato, negli anni a venire, ad accrescersi tanto per il rilevante impatto di una legislazione in via di formazione sollecitata da nuove tecnologie e forme di contatto tra investitori ed imprese, quanto dalla stessa dinamica evolutiva delle società post moderne, caratterizzate da più elevati tassi di litigiosità. Segnali in questo senso non mancano. La disciplina comunitaria sul trading on line di servizi finanziari, comprensiva di “qualunque servizio bancario, assicurativo, d’investimento e di pagamento” ne costituisce tangibile testimonianza. A tacer d’altro, occorrerà, in sede di recepimento, evitare asimmetrie normative tra contratti bancari o finanziari conclusi tra presenti o anche a distanza, ma off line, e contratti stipulati per il tramite dei servizi della società dell’informazione (on line), risultando invero di intuitiva, manifesta evidenza che l’eventuale scarto disciplinare non potrà non tradursi in un diverso costo di applicazione delle leggi, con conseguenze di rilievo in punto di concorrenza tra assetti normativi destinati a regolare un medesimo fenomeno al netto della diversità dello strumento adoperato per addivenire alla conclusione del contratto. 



10 - Le crisi bancarie 

Cospicuo spazio è dedicato, all’interno del T.U., alla disciplina delle crisi bancarie, regolata dal Titolo IV. Come nella legge bancaria del ’36, la materia viene prevalentemente ricompresa nei due tradizionali istituti dell’amministrazione straordinaria e della liquidazione coatta amministrativa, opportunamente rielaborati, ai quali il T.U. affianca, in funzione “anti crisi” ovvero in funzione complementare all’impiego dei cennati istituti, l’uso di strumenti quali le trasformazioni e le fusioni (cfr. artt. 31 e 36); la cessione di rapporti giuridici (art. 58); i sistemi di garanzia dei depositanti (artt. 96 ss). La disciplina comprende anche il gruppo bancario, con riferimento sia alla capogruppo che alle società del gruppo. La distinzione tra i presupposti delle procedure di amministrazione straordinaria e di liquidazione coatta amministrativa continua ad essere “di grado e non di natura” (A. ANTONUCCI, Diritto delle banche, cit., p. 362), potendo la liquidazione essere disposta “qualora le irregolarità nell’amministrazione o le violazioni delle disposizioni amministrative o statutarie o le perdite”, idonee a legittimare l’adozione dell’amministrazione straordinaria, “siano di eccezionale gravità” (art. 80, co. 1). Comuni sono inoltre: 
a) l’attivazione delle procedure, che muove dalla proposta della Banca d’Italia cui segue la discrezionale adozione del provvedimento da parte del Ministro dell’Economia; 
b) la nomina degli organi delle procedure, effettuata dalla Banca d’Italia; 
c) l’avvio delle procedure, che avviene con l’insediamento dei commissari (straordinari o liquidatori) e la inapplicabilità delle garanzie procedurali previste dalla l. n. 241/1990 (obbligo di comunicazione preventiva), che sono sostituite dalla previsione della comunicazione degli atti in base ai quali vengono disposti i procedimenti che può essere fornita agli interessati solo a partire dalla data di insediamento dei commissari; 
d) la direzione e supervisione delle procedure, rimesse alla Banca d’Italia. Intuibilmente invece diverse le finalità, mirando l’amministrazione straordinaria a rimuovere le cause della crisi e a risanare il complesso aziendale, la liquidazione coatta ad escludere il destinatario del provvedimento dal novero dei soggetti abilitati all’esercizio dell’attività bancaria. Accanto a questi due principali procedimenti di gestione delle crisi, il T.U. ripropone l’istituto della gestione provvisoria, in verità molto raramente utilizzato. Modellata sull’archetipo normativo dell’amministrazione straordinaria, la gestione provvisoria può essere disposta qualora ricorrano “ragioni di assoluta urgenza” tali da determinare, con il decorso del tempo occorrente per l’adozione del decreto di scioglimento degli organi da parte del Ministro dell’Economia, una crisi irreversibile. E’ proprio tale caratteristica di immediatezza, il periculum in mora, a dar ragione della competenza della sola Banca d’Italia ad emanare il provvedimento gestorio, competenza “che si giustifica anche nel vigente assetto dei poteri, se si considera la durata estremamente breve della procedura, ed i suoi più limitati effetti sulla struttura organizzativa della società bancaria” (O. CAPOLINO, Commento sub artt. 70 - 79, ne AA.VV., Commentario breve al codice civile. Leggi complementari, a cura di G. ALPA E P. ZATTI, Padova, 2000, p. 1798).


Redattori: Pietro DE VECCHIS e Giuseppe CARRIERO.
Assonebb 2005.

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