Abstract

L’Unione Bancaria è uno dei quattro pilastri della politica finanziaria dell’euro, insieme a quello fiscale, economico e politico. E’ un progetto avviato dall’ Unione Europea nel 2010 relativo a sistemi di vigilanza e ristrutturazione delle banche per la stabilità finanziaria della zona euro. Dopo la crisi innescata negli Stati Uniti dai mutui subprime nel 2007, una profonda revisione ed evoluzione dei sistemi di controllo sulle banche ha visto la luce nel quadro normativo dell’UE. L’Unione Bancaria europea si basa su un corpus unico di norme che comprende un Meccanismo Unico di Risoluzione delle Crisi (SRM) e un sistema di garanzia dei depositi accentrato a livello europeo, la cui supervisione è affidata alla Banca Centrale Europea (BCE) attraverso un meccanismo di vigilanza unico (SSM). Per far ciò, la Commissione Europea ha quindi proposto una tabella di marcia con diverse fasi per implementare l’Unione Bancaria. Sin dall’istituzione del Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria (SEVIF) nel 2010, l'obiettivo generale del legislatore europeo nel progetto dell’Unione Bancaria è quello di evitare nuove crisi della zona euro, di spezzare il legame fra le crisi finanziarie e quelle dei debiti pubblici nazionali e di ricostruire la fiducia degli investitori nel settore bancario (vedi anche L'Unione Bancaria divide l'Europa). A livello globale, l'Unione Bancaria è in linea con gli impegni assunti dall'UE in seno al G20 e negli Accordi di Basilea III, nel quadro di un insieme di provvedimenti approvati per la vigilanza bancaria in conseguenza della crisi finanziaria del 2007-08 con l'intento di perfezionare la preesistente regolamentazione del settore bancario, l'efficacia dell'azione di vigilanza e la capacità degli intermediari di gestire i rischi che assumono. L’Unione Bancaria si basa fondamentalmente su tre pilastri: il Meccanismo di Vigilanza Unico (SSM) entrato in vigore nel 2013 ma operativo da novembre 2014, il Meccanismo Unico di Risoluzione delle Crisi (SRM) che entrerà in vigore nel 2016 e il Fondo Unico di Risoluzione (SRF) che dopo una fase transitoria, a partire dal 1 gennaio 2015, sarà a regime dal 2025.

La BCE Autorità di Vigilanza dell’Unione Bancaria. Meccanismo di Vigilanza Unico (SSM)

Il primo pilastro dell'Unione Bancaria è un sistema di supervisione sotto il controllo della BCE operativo nel novembre 2014. Dopo la proposta della Commissione il 12 settembre (IP/12/953), il quadro normativo dei successivi regolamenti 1022/2013-22/10/2013 e 1024/2013-15/10/2013 del suddetto Meccanismo prevede compiti di vigilanza diretta della BCE sulle banche europee più rilevanti (sistemiche) e compiti di vigilanza decentralizzata delle Autorità locali, con potere di avocazione della BCE, sulle banche meno rilevanti.

La BCE, dunque, vigila sulle banche che vengono definite di “rilevanza sistemica”. Questi istituti, per essere definiti tali, devono rispondere ad una serie di prerequisiti: avere asset per 30 miliardi di euro, oppure avere un fatturato pari ad un quinto della ricchezza nazionale dello Stato di appartenenza (circa il 20% del PIL) e attivi con un valore superiore ai 5 miliardi di euro. In questo modo in ogni Paese saranno controllate almeno le tre banche più grandi. I criteri di “rilevanza sistemica” escludono però la maggior parte degli istituti europei, i quali continueranno ad essere controllati dalle banche centrali nazionali invece che dalla BCE, come avvenuto finora. Materialmente, la BCE avrà la supervisione diretta di circa 130 banche giudicate “sistemiche”, mentre le autorità di vigilanza nazionale supervisioneranno le circa 6000 banche rimanenti, seguendo, però, regole e procedure concordate a livello europeo.

In sintesi, alla BCE, si garantisce la piena indipendenza nell’esercizio della funzione di vigilanza prudenziale, affidandone la responsabilità del funzionamento. Inoltre, è previsto che essa risponda al Parlamento e al Consiglio europeo e trasmetta annualmente una relazione sull’esecuzione dei suoi compiti a tali organi, nonché alla Commissione Europea, all’Eurogruppo e ai Parlamenti nazionali degli Stati membri partecipanti, secondo le regole di accountability. Fra i poteri direttamente conferiti alla BCE rientrano, fra l’altro, quelli di richiedere informazioni, svolgere indagini generali e compiere ispezioni in loco.

Questo nuovo meccanismo modifica il Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria (SEVIF) attivo dal 2010.

Gestione delle Crisi Bancarie. Meccanismo Unico di Risoluzione delle Crisi (SRM)

Il secondo pilastro dell'Unione Bancaria è rappresentato dal meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie. Il Consiglio dei ministri delle Finanze dell’UE ha raggiunto un accordo sull’impostazione generale di queste nuove norme il 27 giugno (MEMO/13/601) e la relazione della commissione per i problemi economici e monetari del Parlamento europeo è stata adottata il 20 maggio, aprendo i negoziati tra Consiglio e Parlamento europeo per l’adozione finale del Meccanismo.

Il Meccanismo unico di risoluzione delle crisi per l'Unione Bancaria, proposto sin dal 10 luglio 2013 dalla Commissione europea, completerebbe il Meccanismo di Vigilanza Unico (SSM). Nel caso in cui, malgrado la vigilanza rafforzata, una banca soggetta al Meccanismo di Vigilanza Unico dovesse trovarsi in gravi difficoltà, il Meccanismo Unico di Risoluzione delle crisi permetterebbe di gestire la sua crisi in modo efficiente, riducendo al minimo i costi per i contribuenti e l’economia reale.

Il Meccanismo unico di risoluzione (SRM) riguarderà le banche aderenti al Meccanismo di Vigilanza Unico (SSM) e prevede un accentramento della facoltà di decidere circa il salvataggio o il fallimento di una banca sotto la supervisione della BCE. L'efficacia di questo meccanismo è garantita dalla creazione di un fondo ad hoc, il Single Resolution Fund-SRF (vedi paragrafo successivo). Inoltre, un comitato formato da rappresentanti delle autorità nazionali, il Single Resolution Board che opera sotto la direttiva della BCE, ha il compito di controllare la normale esecuzione delle manovre di salvataggio o di un eventuale fallimento di una banca. Questo nuovo organo va a modificare i compiti della già funzionante European Banking Authority (EBA).

In sintesi, come mostrato nella (Fig. 1) il procedimento del nuovo meccanismo di risoluzione delle crisi bancarie vede la BCE segnalare una banca che richiede di essere sottoposta a ristrutturazione; Il Single Resolution Board preparare la proposta circa le misure di risoluzione della banca; La Commissione e il Consiglio Europeo assumere la decisione finale (ed eventualmente l’utilizzo del Fondo di risoluzione SRF); Infine le autorità nazionali assistere il Single Resolution Board nell’attuazione delle misure.

Fig.1 Principali fasi del Meccanismo Unico di Risoluzione delle Crisi (SRM):

In questo quadro normativo, l’intenzione del legislatore europeo è quella di creare una stretta connessione fra la realizzazione di un Meccanismo di Vigilanza Unico (SSM) e la creazione di modelli comuni di risoluzione delle crisi bancarie (Meccanismo Unico di Risoluzione delle Crisi-SRM). La crisi finanziaria, ha, infatti, evidenziato che il salvataggio di banche da parte dei Governi nazionali, può comportare effetti negativi sul debito sovrano dello Stato interessato estendendo successivamente i danni alle economie di altri Stati dell’Unione monetaria e producendo costi, che devono essere sostenuti dai contribuenti degli stessi Stati nazionali. Di conseguenza il già esistente Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria (SEVIF) e la successiva vigilanza unica della BCE (Single Supervisory Mechanism - SSM) da soli non basterebbero a superare tale criticità. Ed è proprio per questo motivo che per ovviare a tali lacune, nell’intenzione del legislatore europeo, la creazione di un Meccanismo Unico di Risoluzione delle Crisi (SRM) è necessario per armonizzare gli strumenti di intervento a disposizione degli Stati europei e assoggettare il costo del salvataggio delle banche ai suoi azionisti e creditori e non ai contribuenti.

Chi paga le perdite delle crisi. Fondo Unico di Risoluzione (SRF)

Il terzo pilastro dell’Unione Bancaria è strettamente legato al secondo (vedi sopra) ed è caratterizzato dal Single Resolution Fund (SRF). L’accordo raggiunto sul SRM e sul SRF prevede che gli Stati daranno vita ad un fondo “salva-banche” unico, finanziato con prelievi sugli istituti di credito a livello nazionale. L’SRF sarà finanziato mediante prelievi sulle banche che inizialmente saranno gestiti a livello nazionale, poi confluiranno gradualmente in 10 anni in un unico fondo europeo. Nel primo anno, le banche in default controllato potranno attingere solo al fondo fornito dagli istituti del proprio Paese. Il settore pubblico rimarrà responsabile solo su base temporanea e in via sussidiaria, nei casi in cui il suo intervento sia inevitabile per assicurare la stabilità dell’intero sistema bancario nazionale. Il Single Resolution Fund (SRF) quindi prevede la creazione di un fondo unico di risoluzione che si costituirà di circa 55 miliardi di euro in dieci anni e servirà al sistema bancario per rifinanziare gli istituti europei in crisi. Il fondo SRF, dopo una fase transitoria che comincerà il 1 gennaio 2015, sarà a regime dal 2025. Inoltre, gli oneri connessi alle crisi bancarie saranno posti a carico, nell’ordine, degli azionisti, degli obbligazionisti e dei depositanti per le giacenze superiori a 100 mila euro. Nel complesso i privati dovranno necessariamente coprire le perdite della banca in default per un ammontare almeno pari all’8% degli attivi dell’istituto. Oltre tale soglia, interverrà in seconda battuta il SRF per un ammontare del 5% degli attivi della banca, qualora dovessero necessitare di ulteriori risorse i Governi potranno intervenire attraverso il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES).

Bibliografia

COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, “3281st Council meeting Economic and Financial Affairs”, Press release, 17983/13

COUNCIL REGULATION (EU) No 1024/2013 of 15 October 2013

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MANCINI M. (2013) “Dalla vigilanza nazionale armonizzata alla Banking Union”, Quaderni di ricerca giuridica Banca d’Italia, N. 73, Settembre (http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/quarigi/qeg_73/qrg_73)

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Redattore: Giovanni AVERSA