Quello che sappiamo e ciò che non sappiamo: PPP come strumento chiave per cercare di uscire dalla crisi. Realizzazione degli investimenti a lungo termine e optimal risk sharing

1. PPP: strumento di cooperazione tra il settore pubblico e privato utile to optimize the value for money di progetti pubblici e servizi

Il partenariato pubblico privato (PPP) è un contratto a lungo termine e/o persona giuridica costituita da una pubblica autorità e il settore privato per realizzare un bene o servizio a lungo termine (o meno frequentemente a breve termine).
Le caratteristiche principali di un PPP sono:
- fornitura di un servizio che prevede la creazione di un bene che richiede da parte del settore privato la progettazione, costruzione, finanziamento, manutenzione e fornitura di servizi accessori per un periodo determinato;
- un contributo del settore pubblico attraverso la fornitura del terreno dove costruire, capital works, risk sharing, revenue diversion, acquisto dei servizi concordato o altri meccanismi di sostegno.
Prima di analizzare in modo approfondito le questioni finanziarie relative all'attuazione dei PPP, si deve sottolineare come non ci siano wide-ranging models di PPP nel mondo. Sebbene non ci sia un preferibile o un modello standard - in quanto è determinato da una serie di fattori quali la definizione del nucleo servizi, value for money e l'interesse pubblico - è possibile individuare due principali frameworks:
- DBFM (Design-Build-Finance-Maintain): Il settore privato è responsabile della progettazione, costruzione, finanza e manutenzione del bene. Questo incentiva il settore privato a progettare l'attività tenendo in considerazione la long-term maintenance richiesta;
- DBFO (Design-Build-Finance-Operate): Il settore privato è responsabile della progettazione, costruzione, finanza di una nuova struttura nell'ambito di un contratto a lungo termine e gestisce le relative attività nel corso della durata del contratto. Il settore pubblico acquista i servizi che derivano dalla attività nel corso della durata del contratto e la proprietà è di solito ritrasferita al settore pubblico alla fine del contratto.
PPP sono ora particolarmente diffusi nei settori economici in cui hanno dimostrato il loro valore aumentando the value for money e migliorando il servizio offerto: trasporti, servizi pubblici e servizi in generale.
Ci sono opportunità per i governi che cercano di sviluppare programmi PPP oltre a progetti per infrastrutture considerando l’utilizzo di PPP in aree come: l'assistenza sanitaria, l'istruzione, settori altamente innovativi, ecc sia a livello nazionale che locale.

2. Perché è oggi importante sviluppare PPP
Nei paesi avanzati il PPP può contribuire a risolvere le difficoltà di costruzione di infrastrutture o sostituzione di quelle obsolete in un contesto di pressione di bilancio.
Nei paesi emergenti il PPP può contribuire ad accelerare la risposta alla domanda dei cittadini per miglioramenti nelle infrastrutture e servizi pubblici. La carenza di infrastrutture in paesi in via di sviluppo è un ostacolo rilevante al miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni e allo sviluppo delle imprese.
Riconosciuti vantaggi chiave dei PPP sono lo sviluppo della concorrenza, la capacità si apportare miglioramenti ai servizi pubblici con tempi di consegna più brevi, un miglior rapporto qualità/prezzo e una maggiore innovazione.
Le principali questioni in materia di PPP che dovrebbero essere prese in considerazione sono:
- devono essere precisati rischi legati alla fornitura di beni e servizi, la definizione e la combinazione di competenze complementari e competenze da parte dei partner diversi, la disposizione di una appropriata value chain e l’ottimizzazione del value for money;
- le diverse tipologie di rischio devono essere adeguatamente ripartite tra i diversi attori coinvolti (risparmiatori, intermediari finanziari, imprese, enti pubblici);
- PPP in materia di "innovazione" che coinvolge le infrastrutture, fonti alternative di energia, nuove aree di outsourcing di servizi pubblici - sanità, istruzione - si deve essere particolarmente cauti sulla identificazione dell’allocazione dei rischi, al fine di facilitare l'accesso ai finanziamenti.
Molti governi ottengono finanziamenti per progetti PPP da organizzazioni come la Banca Mondiale, l'Organizzazione per la Cooperazione Economica e lo Sviluppo (OCSE), la Banca Europea degli Investimenti (BEI) e Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo (BERS). Tuttavia, in futuro, se le condizioni mostrate in seguito - trasparenza, optimal risk-sharing e lo sviluppo di adeguati strumenti finanziari - saranno condivise potranno esser coinvolti nei PPP i risparmiatori privati, fondi di investimento e altri soggetti.

3. L'allocazione del rischio tra soggetti privati e settore pubblico

a. What is at stake
Un principio fondamentale per un ottimale risk transfer è una valutazione accurata del rischio, di come il rischio dovrebbero essere assegnato alla parte che è maggiormente in grado di gestirlo. Trasferire la maggior parte del rischio al provider privato che ha poco controllo su di esso può portare a ritardi, superamento dei costi e, infine, scoraggiare la sua partecipazione al PPP. E’ tuttavia vero anche il contrario.
L'allocazione del rischio si propone di assegnare i rischi del progetto alla parte nella condizione migliore per gestirli riducendo al minimo i costi del progetto. La parte con una maggiore abilità nel controllo di un particolare rischio ha la migliore opportunità per ridurre la probabilità che tale rischio si verifichi e di controllarne le conseguenze nel caso si appuri. Ciò implica che il rischio che può essere gestito dal partner privato (ad esempio efficienza operativa, ecc) dovrebbe essere a carico del settore privato, mentre il rischio di un interesse di natura pubblica (ad esempio, specifiche richieste del pubblico inclusi obiettivi non commerciali, ecc) deve essere a carico del settore pubblico.
Questo suggerisce che una ripartizione del rischio adeguata richiede preventivamente un chiarimento effettivo dell’interesse pubblico e che la valutazione del rischio è un esercizio da svolgere caso per caso.

b. Metodologie di valutazione del rischio
Per valutare l'opportunità di avviare un progetto che coinvolga il settore privato è importante eseguire un cosiddetto Public Sector Comparator (PSC). Esso fornisce un punto di riferimento finanziario per la determinazione quantitativa of the value for money ottenuto tramite diverse risposte alla richiesta di interesse (RFP - request for proposal).
- Il PSC rappresenta il valore attuale netto del totale whole-of-life cost necessario alla parte pubblica per ottenere l'output specificato nel caso di un self-procurement;
- risposte alla RFP sono quindi classificate in base al loro costo ponderate per il rischio Net Present Cost ("NPC") e comparato al risk-adjusted PSC;
- l'impatto finanziario del rischio trattenuto dalla parte pubblica viene aggiunto a ogni risposta RFP per mostrare il costo totale di consegna dei progetti. Possono essere apportate modifiche al NPC delle singole risposte RFP secondo un preferito scenario di ripartizione del rischio.
Tuttavia identificare la migliore opzione richiede un processo di valutazione flessibile e un completo assesment del value for money richiede una valutazione dei fattori qualitativi di ogni risposta RFP.

c. Sfide del settore pubblico
Un impegno a lungo termine da parte del settore pubblico ai PPP è importante per la fiducia delle imprese. La stabilità politica è la chiave del successo PPP. I finanziatori sono riluttanti a entrare e investire in PPP in mercati dove non c'è un chiaro ed affidabile sostegno politico. Gli investitori sono infatti disposti ad investire capitale di rischio solo in contesti dove diritti e responsabilità - nei confronti del settore pubblico e di altre imprese - siano ampiamente riconosciuti e applicati da enti indipendenti.
In un ambiente dove le leggi e gli accordi non possono essere applicate efficacemente gli altri criteri di successo dei PPP divengono di secondaria importanza. Un quadro giuridico e istituzionale solido e stabile è un presupposto indispensabile per il successo di qualsiasi PPP. Ciò non esclude la possibilità per governi di esercitare il loro diritto di disciplinare nel pubblico interesse, anche attraverso modifiche della legislazione che incidano sulla redditività dei progetti infrastrutturali. Tuttavia essi dovrebbero esser fatti in maniera trasparente e, per quanto possibile, prevedibile, incluse le consultazioni preliminari con i partecipanti del settore privato.
Inoltre la trasparenza sui processi di procurement e sulle performances degli attuali PPP conducono a un accesso più agevole per gli investitori privati ai PPP.
Un esempio di come implementare stabilità politica e trasparenza è fornito dall’esperienza del Regno Unito:
- la creazione of The Office of Government Commerce (OGC) ha fornito un armonico e ordinato quadro di riferimento alla base della implementazione delle gare di appalto;
- la creazione del National Audit Office (NAO), incaricato del controllo della spesa pubblica e di condurre indagini periodiche sul rendimento dei PPP, ha incrementato la trasparenza dei PPP.
Tra le sfide del settore pubblico non può essere omessa la necessità di efficienza e di esperienza nella gestione del rischio e l'innovazione che sono state sperimentate nelle tradizionali forniture di servizi pubblici. Ciò può incentivare i governi a collaborare con il privato settore, al fine di utilizzare la loro esperienza e risorse. Il settore privato può offrire competenze e l'expertice al fine di agevolare una maggiore innovazione e efficienza dei servizi. Al fine di eliminare gli ostacoli allo sviluppo dei PPP è considerato essenziale utilizzare qualificati manager pubblici con competenze nel procurement management, gestione dei contratti, market management and model design. Procurement e competenze commerciali sono considerati elementi essenziali. Per sviluppare appieno queste competenze il settore pubblico dovrebbe costruire legami con il settore privato, attraverso la condivisione delle pratiche migliori, creando se necessario uno specifico settore dedicato al procurement. Nel Regno Unito il Ministero del Tesoro ha sviluppato una guida che analizza le tecniche di gestione del rischio, un ambito in cui il settore pubblico tende ad avere un'esperienza limitata. Inoltre, i governi dovrebbero sviluppare modelli di partnership tra le autorità pubbliche per dimostrare quali tipologie di PPP hanno successo e le competenze necessarie per trasformarle in progetti effettivi. Un esempio viene dalle esperienze del Governo della Repubblica Ceca, che è entrato in partnership con il Regno Unito e i Paesi Bassi attraverso un progetto di gemellaggio UE. Questi paesi forniscono consulenze al Ministero delle Finanze ceco in modo da contribuire ad aumentarne l'efficienza e sviluppare la metodologia e gli standard per PPP di successo.

4. PPP: accesso ai finanziamenti

a. Costo del finanziamento di un PPP
Rispetto al tasso risk free del debito-governativo che si applica alle procedure degli appalti pubblici, i PPP in considerazione del fatto che esplicitamente assegnano parte dei rischi al settore privato sopportano un aggiuntivo premio per il rischio.
Questi premi per il rischio rappresentano come tali un value for money. Infatti essi forniscono una quantificazione dei rischi legati al progetto. Rischi e value for money sono in questo caso prezzati individualmente per ogni progetto e possono essere opportunamente confrontati.

b. Ruolo del settore pubblico nel finanziamento dei PPP
Il ruolo chiave del settore pubblico è impostare in modo appropriato i termini del concorso in una richiesta di offerta per un progetto PPP, al fine di dare al settore privato gli incentivi giusti e ottenere il miglior value for money. I termini per il finanziamento del PPP sono parte di questi termini.
L'ente pubblico deve, in particolare, definire il tipo di controparte finanziaria che desidera: il PPP contractor, fornitori di credito, compagnie di assicurazione specializzate.
Il settore pubblico può anche definire in anticipo alcune restrizioni sulle opzioni di finanziamento che saranno accessibili al PPP contractor e.g reddito fisso, mix di reddito fisso e indicizzato all’emissione di obbligazioni, coinvolgimento di finanziamenti bancari, ecc.
Il settore pubblico dovrebbe inoltre precisare l'uso o meno di strumenti di copertura per mitigare il rischio associato al tasso di interesse.
Da ultimo l'ente pubblico può preferire di essere direttamente coinvolto nella architettura del finanziamento al fine di fornire al PPP contractor uno standing più favorevole e ridurre i costi di finanziamento.

c. Condizioni per l'accesso ai mercati finanziari

c.1 Ostacoli
Una raccomandazione specifica OCSE è rivolta alla eliminazione di qualsiasi restrizione all'accesso a mercati finanziari locali e privati e alla eliminazione degli ostacoli ai movimenti internazionali dei capitali. L’accesso al mercato dei capitali è essenziale per i partecipanti del settore privato per finanziare le operazioni.
In tutti i casi, dando un pieno accesso ai mercati dei capitali si rafforza l'efficacia dei PPPs. Dove le valute sono pienamente convertibili e i capitali possono facilmente muoversi, i gestori delle infrastrutture finanziano le loro operazioni a tassi competitivi e di conseguenza non hanno la necessità di riconoscere alcun "premio di finanziamento" agli utenti delle infrastrutture nazionali. Quando i progetti per infrastrutture sono definiti nei paesi privi di valute convertibili o con restrizioni nel trasferimento dei capitali, vi è difficoltà a mitigare il rischio di cambio con un forte incentivo a trovare fondi nel mercato domestico. I paesi con un buon funzionamento del mercato dei capitali domestici trovano sia più facile che economico coinvolgere operatori privati nelle loro opere infrastrutturali. Al contrario le esperienze fatte fino ad ora da parte delle autorità pubbliche di accettare tariffe per infrastrutture connesse alla valuta estera per compensare i rischi di cambio degli investitori sono state tutt'altro che incoraggianti.

c.2 Aree di progresso
Al fine di eliminare gradualmente le restrizioni all'accesso ai mercati finanziari locali e privati e gli ostacoli ai movimenti internazionali di capitali due approcci devono essere adottati:
- facilitare l'accesso di progetti locali small-scale a fonti di finanziamento: facilitare l'assistenza alla preparazione di progetti finanziabili, supportando collegamenti con grandi operatori. L'obiettivo sarà quello di fornire una più veloce ed economica soluzione di finanziamento, che mantiene i vantaggi dei privati finanziamenti bancari, ma riduce le sue inefficienze se applicato a sistemi più piccoli. A questo proposito alcuni modelli di partnership strategica sono stati sviluppati, questi prevedono umbrella organizzations to procure piccoli progetti PPP. Un esempio di questo modello sono i Local Improvement Finance Trusts (LIFTs) nel settore sanitario sviluppati in Gran Bretagna dal 2004. LIFTs sono approcci innovativi per rispondere alla sfida di investire in piccoli progetti nell’ambito sanitario. I singoli progetti intrapresi da LIFTs sono strutturati in modo simile ai progetti PPP, i singoli contratti sono raggruppati insieme e vengono standardizzati i termini utilizzati. Il contratto estrae il suo valore aggiunto dall'uso di un strategia coerente, sfruttamento di economie di scala e ripetizione dei contratti. Inoltre attrae diverse imprese di costruzione e partner del settore privato che forniscono competenze in termini di realizzazione del progetto e sviluppo immobiliare. Il vantaggio chiave di tale modello è che esso può offrire un incremento della flessibilità: i finanziatori sono in grado di ripartire i rischi tra una serie di progetti su piccola scala, consentendo maggiori possibilità di sviluppo in particolare nel campo dell’innovazione e riutilizzare il capitale in modo più facile nel finanziamento di nuovi progetti. Ulteriori vantaggi includono un processo di procurement più snello e la capacità di estrarre valore dal lavoro con una consistente supply chain per progetti sequenziali, quindi costruendo esperienza e una migliore comprensione tra i partner del progetto nel tempo. Per rafforzare la disponibilità e l'optimality di questo modello il report della NAO sul programma LIFT ha evidenziato che è efficace ed offre value for money, un percorso adatto per piccoli progetti che sarebbe inadatto per standardizzati progetti PPP infrastrutturali.
- Prestiti per progetti di infrastrutture possono essere cartolarizzati: la partecipazione dei privati in infrastrutture può anche contribuire a sviluppare i mercati finanziari. Finanziamenti a progetti di infrastrutture possono essere cartolarizzati con il doppio vantaggio di ridurre il costo di finanziamento e aggiungere liquidità al mercato dei capitali domestico, rimuovendo inoltre gli ostacoli ai movimenti internazionali dei capitali. Nonostante alcuni problemi sul ruolo svolto dalle compagnie di assicurazione monoline coinvolte in progetti di PPP, ci sono intermediari finanziari quali banche, imprese del settore privato e clienti del settore pubblico che stanno acquisendo una maggiore conoscenza del mercato dei PPP e sono sempre più in grado di comprenderne i costi di lungo termine del progetto nel contratto iniziale. Schemi di PPP vengono ora finanziati in gran parte da obbligazioni a lungo termine, a questo riguardo le risorse finanziarie per l'acquisto di tali strumenti potrebbero essere disponibili nei settori assicurativi e dei fondi pensione. Tenuto conto dei rischi, associati con il set-up - come i rischi della costruzione - queste attività offrono rendimenti elevati incontrando sempre più la domanda di investitori che vogliono investire su lunghe durate ed ottenere rendimenti maggiori di quelli offerti dai titoli governativi, come richiesto da assicurazioni e fondi pensione. Così contratti PPP potrebbero anche essere considerati come uno strumento per creare nuove e interessanti fonti di investimento a lungo termine. Nonostante qualche preoccupazione relativa al mercato secondario dei PPP assets, c'è un limite a quanto financial gain può essere generato per gli investitori privati attraverso l'ingegneria finanziaria. Il focus di un secondary fund manager è la performance a lungo termine degli investimenti. E’ nel loro interesse che il progetto di PPP in cui hanno investito venga ad essere gestito in maniera adeguata. Un vantaggio importante è che la vendita dell’asset permetta di riutilizzare il capitale per il finanziamento di altri progetti. Inoltre da un punto di vista macroeconomico c'è un opportunità per i governi nell’incoraggiare lo sviluppo di un circolo virtuoso tra necessità dei fondi pensione e finanziamento del servizio pubblico. Il vantaggio per l'economia nazionale di riconoscere e di incoraggiare questi mercati simmetrici potrebbe essere più generale, la stabilità finanziaria a lungo termine.

Bibliografia

THE PRIVATE FINANCE INITIATIVE - October 2003 - Research Paper 03/79 House of Commons UK
BUILDING ON SUCCESS: THE WAY FORWARD FOR PFI - June 2007 - CBI
PRIVATE SECTOR PARTICIPATION IN WATER INFRASTRUCTURES - 2009 - OECD
OECD Principles for Private Sector Participation in Infrastructure - 2007 - OECD
THE WORLD OF PUBLIC PRVATE PARTNERSHIPS - July 2007 - CBI
NATIONAL PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP - December 2008 - Australian Government.
NATIONAL PUBLIC PRIATE PARTNERSHIP GUIDELINES - December 2008 - Australian Government.

Redattore: Alberto Maria SORRENTINO

© 2011 ASSONEBB