Premesse
Il Trattato di Roma (Trattato) fu sottoscritto nella capitale italiana il 25 marzo 1957 e rappresenta il momento decisivo del processo costitutivo delle Comunità Europee. I sei Paesi firmatari (Francia, Germania, Italia, Belgio, Lussemburgo e Olanda) istituirono con detto Trattato una Comunità Economica Europea (CEE)¹ e - con altro trattato sottoscritto lo stesso giorno - la Comunità Europea dell'Energia Atomica, meglio nota come Euratom. Nel 1951 era stato, invece, sottoscritto il Trattato costitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA). Quest’ultima, istituita con trattato a tempo, è cessata il 23 luglio 2002. Euratom, al contrario, resta in essere come Comunità giuridicamente autonoma dall’Unione Europea, pur condividendone le istituzioni.

Cenni storici
Dopo la Seconda Guerra Mondiale, l’esigenza di un processo di integrazione europea fu sentita per prevenire nuovi conflitti in Europa, in particolare riavvicinando Francia e Germania, i maggiori antagonisti continentali delle due guerre mondiali. Il processo di integrazione trovò una prima realizzazione nella CECA, con la quale si mise a fattor comune il settore strategico della produzione del carbone e dell’acciaio, sotto un’Autorità aperta alla partecipazione di altri Stati europei. Con il relativo Trattato, sottoscritto a Parigi il 18 aprile 1951 da Francia, Germania, Italia e dai paesi del Benelux, gli Stati membri rinunciarono a parte della propria sovranità a favore della Comunità, seppur in un unico settore.
Tale iniziativa si poneva in un contesto di più ampio respiro che, in una prospettiva di ricerca d’integrazione tra i Paesi europei², vide nello stesso periodo lo sviluppo di vari altri progetti, fra i quali l’Organizzazione per la Cooperazione Economica Europea del 1948, il Consiglio d’Europa nel 1949 (che adotterà a breve la Convenzione Europea sui Diritti Umani) e l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico nel 1960.
Il graduale processo di integrazione europea subì una battuta di arresto con il fallimento dell’istituenda Comunità europea di difesa (CED). Il relativo Trattato, difatti, non entrò mai in vigore per il mancato consenso del Parlamento francese, preoccupato dalla rimilitarizzazione delle Germania, seppure nell’ambito della stessa CED.
Nonostante tale rallentamento, un nuovo, decisivo impulso all’integrazione europea fu dato dalla Conferenza di Messina del giugno 1955, nella quale i ministri degli esteri dei sei Stati che avrebbero costituito il nucleo iniziale della Comunità Economica Europea rilanciarono il progetto di cooperazione, ponendo l’accento principalmente su liberalizzazione del mercato e politiche comuni, con particolare attenzione ai trasporti e all’energia nucleare. Per sviluppare detto progetto, fu costituito un gruppo di esperti indipendenti, presieduto dal ministro degli esteri belga Spaak, con l’intento di perfezionare e trasformare in strumenti concreti le direttive e le idee scaturite dalla Conferenza di Messina. A seguito di ulteriori incontri di ministri e di esperti, agli inizi del 1956 fu istituito un Comitato preparatorio, incaricato di approntare una relazione sulla costituzione di un mercato comune europeo. Nell'aprile 1956 esso presentò due progetti, corrispondenti alle due opzioni considerate dagli Stati e nelle quali si era rinunciato agli obiettivi che avevano fatto naufragare la CED, ovvero: (i) la creazione di un mercato comune e l’armonizzazione delle politiche economiche; (ii) la creazione di una comunità dell'energia atomica.
I due progetti portarono alla sottoscrizione dei trattati CEE ed Euratom nel 1957 a Roma. I sei Stati membri originari rinunciarono, con detti trattati, a parte della loro sovranità a favore di una comune entità sovranazionale, seppure limitata inizialmente a specifici settori. Dal punto di vista strutturale, le tre Comunità (la preesistente CECA, la CEE ed Euratom) ebbero istituzioni almeno in parte separate; erano, in particolare, comuni la Corte di Giustizia e l’Assemblea, mentre l’Alta Autorità CECA e le due Commissioni CEE ed Euratom restavano separate. Tale assetto fu mantenuto fino al 1967, allorquando entrò in vigore il Trattato sulla "fusione degli esecutivi", che rese il Consiglio e la Commissione istituzioni comuni.

Struttura del Trattato
Il Trattato, articolato a seguito dei Trattati di modifica sino a quello di Nizza in 314 articoli³, è strutturato in sei parti distinte, precedute da un preambolo:
- La Parte Prima interessa i principi che hanno ispirato la creazione della Comunità, inizialmente basata sul mercato comune, l'unione doganale e le politiche comuni. Successivamente il Trattato sull’Unione Europea - noto anche come Trattato di Maastricht - e quello di Amsterdam incideranno profondamente su tale parte, inserendo principi di grande rilievo, tra i quali: l’unione economica e monetaria, l’uguaglianza sociale e fra i sessi, le politiche dell’occupazione, la formazione, il principio di sussidiarietà, le cooperazioni rafforzate.
- La Parte Seconda, aggiunta con il Trattato sull’Unione Europea, regola i diritti derivanti dalla cittadinanza dell’Unione.
- La Parte Terza riguarda i fondamenti economici della Comunità; essa comprendeva originariamente quattro titoli, inerenti rispettivamente alla libera circolazione delle merci, all'agricoltura, alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, e ai trasporti. Nel tempo, con l’ampliarsi delle aree di competenza della Comunità, questa parte è stata notevolmente ampliata - inglobando anche politiche originariamente previste in altre parti del Trattato - in particolare con l’Atto Unico Europeo, il Tratta di Maastricht e quello di Amsterdam, portando all’aggiunta di titoli in materia di: (i) visto, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone⁴; (ii) concorrenza, fiscalità e ravvicinamento delle legislazioni; (iii) politica economica e monetaria; (iv) occupazione; (v) politica commerciale comune; (vi) cooperazione doganale; (vi) politica sociale, istruzione, formazione professionale e gioventù; (vii) cultura; (viii) sanità pubblica; (ix) protezione dei consumatori; (x) reti trans europee; (xi) industria; (xii) coesione economica e sociale; (xiii) ricerca e sviluppo tecnologico; (xiv) ambiente; (xv) cooperazione allo sviluppo; (xvi) cooperazione economica, finanziaria e tecnica con i Paesi terzi.
- La Parte Quarta è dedicata all'associazione dei paesi e territori d'oltremare.
- La Parte Quinta concerne le istituzioni della Comunità e include un titolo sulle disposizioni istituzionali ed uno sulle disposizioni finanziarie. Allo stato attuale, le istituzioni sono il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione, la Corte di giustizia ed il Tribunale di primo grado, la Corte dei conti, il Comitato economico e sociale, il Comitato delle Regioni e la Banca europea per gli investimenti.
- L'ultima parte del Trattato riguarda le disposizioni generali e finali.
Il Trattato comprendeva inoltre originariamente alcuni allegati così suddivisi e denominati: I - Elenchi; II - Protocolli; III - Convenzione⁵. La prima sezione si componeva di quattro allegati, relativi a talune posizioni tariffarie, ai prodotti agricoli, alle transazioni invisibili e ai paesi e territori d'oltremare. Seguivano poi dodici protocolli⁶ e la convenzione per l’associazione dei paesi e territori d’oltremare alla Comunità, nonché due protocolli relativi al contingente tariffario. Negli anni questo materiale ha subito varie modifiche ed integrazioni.

Elementi essenziali del Trattato

Assetto istituzionale
L'equilibrio istituzionale del Trattato si fonda sul rapporto fra Consiglio⁷, Commissione e Parlamento europeo, i quali sono tenuti a collaborare tra loro. La struttura originaria prevedeva ruoli fortemente distinti, con la Commissione incaricata di proporre normativa ed il Consiglio di adottarla, riservando un ruolo essenzialmente consultivo al Parlamento europeo⁸. Col tempo, è stato notevolmente accresciuto il ruolo del Parlamento; coerentemente con il passaggio delle modalità di nomina dei parlamentari dalla designazione governativa all’elezione in ciascun Paese⁹ - che ha reso l’istituzione parlamentare l’unica i cui membri sono direttamente scelti dai cittadini europei - è stata istituita e sempre più ampliata l’applicazione della procedura di codecisione, che prevede per l’approvazione delle norma comunitarie ad essa sottoposta una doppia lettura, da parte sia del Consiglio che del Parlamento¹⁰.
La Commissione, collegio indipendente dai governi degli Stati membri che la nominano di comune accordo, rappresenta l'interesse comune. Essa detiene il monopolio dell'iniziativa normativa e propone gli atti comunitari. Guardiana dei trattati, essa vigila sull'applicazione dei trattati e del diritto derivato. Nel quadro della sua missione, la Commissione dispone del potere esecutivo per attuare le politiche comuni, della gestione dei programmi dell'Unione e della gestione del bilancio comunitario¹¹.
Il Consiglio, composto dai rappresentanti dei governi degli Stati membri, detiene le competenze decisionali fondamentali ed è assistito dal Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER), responsabile della preparazione del lavoro del Consiglio e dell'esecuzione dei compiti che quest'ultimo gli assegna.
Fra le altre istituzioni, menzionate nella sezione precedente, un ruolo particolarmente rilevante spetta alla Corte di giustizia, alla quale s’è affiancato dal 1988 il Tribunale di primo grado. La Corte detiene un ampio spettro di competenze, la più rilevante delle quali è relativa al rinvio pregiudiziale da parte di giudici nazionali per l’interpretazione del Trattato¹². Negli anni, tramite un’interpretazione spesso estensiva del Trattato, la Corte ha rappresentato un elemento di sviluppo fondamentale del processo di integrazione comunitaria.

Obiettivi essenziali
Il Trattato, nella versione originaria del 1957, prevedeva la costituzione di un mercato comune, di un'unione doganale e di politiche comuni. Gli articoli 2 e 3 affrontavano direttamente questi tre temi, precisando che la missione principale della Comunità consisteva nella creazione di un mercato comune e specificando quali azioni la Comunità doveva avviare per adempiere al suo mandato. In particolare, l’articolo 2 prevedeva che: "La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l'instaurazione di un mercato comune e il graduale riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano". Il mercato comune si basava su quattro "libertà": libera circolazione delle persone, dei servizi, delle merci e dei capitali. Si creava uno spazio economico unificato che permetteva la libera concorrenza tra le imprese, e si ponevano le basi per riavvicinare le condizioni di scambio dei prodotti e dei servizi, non coperti dagli altri trattati (CECA e Euratom).
L'articolo 8 del Trattato prevedeva, poi, che la realizzazione del mercato comune si compiesse nel corso di un periodo transitorio di dodici anni, diviso in tre tappe di quattro anni ciascuna. Per ogni tappa era previsto un complesso di azioni da intraprendere contemporaneamente. Fatte salve le eccezioni o deroghe previste dal Trattato, la fine del periodo transitorio costituiva il termine per l'entrata in vigore¹³ di tutte le norme relative all'instaurazione del mercato comune¹⁴.
L’unione doganale era perseguita abolendo i dazi doganali tra gli Stati e i contingenti per le merci scambiate. Fu pertanto istituita una tariffa doganale esterna comune che si sostituì alle precedenti tariffe dei vari Stati. L'unione doganale fu accompagnata da una politica commerciale comune, condotta a livello comunitario e non più statale, che la differenziava da una semplice associazione di libero scambio.
Poiché il mercato è fondato sul principio della libera concorrenza, il trattato vietava gli abusi di posizione dominante, le intese tra imprese e gli aiuti di Stato (salvo deroghe previste dal trattato) che possono influire sugli scambi tra Stati membri e che hanno per oggetto o effetto di impedire, limitare o falsare la concorrenza¹⁵.
A fronte di alcune politiche previste formalmente dal Trattato, altre potevano essere intraprese a seconda delle necessità, secondo quanto stabilito dall'originario articolo 235¹⁶, secondo il quale "quando un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato l'Assemblea, prende le disposizioni del caso¹⁷".
Venne inoltre creato il Fondo Sociale Europeo (FSE), diretto a migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori e il loro tenore di vita e fu istituita una Banca Europea per gli Investimenti per agevolare l'espansione economica della Comunità attraverso la creazione di nuove risorse¹⁸.
Come evidenziato nella precedente sezione, l’ambito degli obiettivi fondamentali della Comunità ed il novero delle politiche comunitarie espressamente previste nel Trattato sono stati nel tempo notevolmente ampliati, allargandosi sia a numerosi altri settori sia a principi di grande rilevanza sociale, quali l’uguaglianza, l’occupazione o i diritti di cittadinanza europea. Mentre una disamina dettagliata di tutte le attuali previsioni del Trattato non rientra nello scopo del presente lavoro, si offre di seguito una sintetica descrizione dei Trattati che hanno modificato ed integrato il Trattato di Roma, con l’obiettivo di consentire una comprensione generale delle linee di sviluppo.

Modifiche del Trattato
Il Trattato è stato modificato, oltre che dai successivi trattati di adesione dei 21 Stati membri che nel tempo si sono aggiunti ai sei Stati fondatori¹⁹, dai seguenti trattati di modifica:
Trattato di Bruxelles, detto "trattato di fusione" (1965)
Sostituì i tre Consigli dei ministri (CEE, CECA ed Euratom) e le due Commissioni (CEE, Euratom) e l'Alta Autorità (CECA) rispettivamente con un Consiglio unico e una Commissione unica. A questa fusione amministrativa si aggiunse la costituzione di un bilancio di funzionamento unico.
Trattato che modifica talune disposizioni in materia di bilancio (1970)
Sostituì il sistema di finanziamento delle Comunità, mediante i contributi degli Stati membri con quello delle risorse proprie. Istituì altresì un bilancio unico per le Comunità.
Trattato che modifica talune disposizioni finanziarie (1975)
Conferì al Parlamento Europeo la facoltà di respingere il bilancio e dà atto alla Commissione dell'esecuzione del bilancio. Istituì inoltre una Corte dei Conti unica per le tre Comunità, avente funzione di organo di controllo contabile e di gestione finanziaria.
Trattato sulla Groenlandia (1984)
Fece venir meno l'applicazione dei trattati sul territorio della Groenlandia e stabilì relazioni speciali tra la Comunità europea e la Groenlandia, modellate sul regime applicabile ai territori d'oltremare.
Atto unico europeo (1986)
Rappresentò la prima riforma di rilevante spessore dei trattati. Estese i casi in cui il Consiglio vota a maggioranza qualificata, potenziò il ruolo del Parlamento Europeo tramite le procedure di cooperazione ed ampliò le competenze comunitarie. Pose il completamento del mercato interno come obiettivo per il 1992.
Trattato sull'Unione Europea, detto "trattato di Maastricht" (1992)
Riunì nell'unica cornice dell'Unione Europea le tre Comunità (Euratom, CECA, CEE) e le cooperazioni politiche istituzionalizzate nei settori della politica estera, della difesa, della polizia e della giustizia. Mutò la denominazione di Comunità Economica Europea in Comunità Europea, istituì l'unione economica e monetaria, introdusse nuove politiche comunitarie ed ampliò le competenze del Parlamento Europeo, attraverso l’istituzione della procedura di codecisione.
Trattato di Amsterdam (1997)
Ampliò le competenze dell'Unione, attraverso: l’istituzione di una politica comunitaria in materia di occupazione, la comunitarizzazione di parte delle materie che prima facevano parte della cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni ed una cooperazione più stretta tra taluni Stati membri (cooperazione rafforzata). Estese, inoltre, la procedura di codecisione ed i casi di voto a maggioranza qualificata e portò alla rimunerazione degli articoli dei trattati.
Trattato di Nizza (2001)
Regolò quei problemi istituzionali legati all'allargamento non disciplinati nel Trattato di Amterdam, quali in particolare la composizione della Commissione, la ponderazione dei voti in sede di Consiglio e l'ampliamento dei casi di voto a maggioranza qualificata. Semplificò il ricorso alla procedura di cooperazione rafforzata e rese più efficace il sistema giurisdizionale.
Trattato di Lisbona (2007, in vigore dal primo dicembre 2009)
L’ultimo trattato di modifica ha avuto una storia complessa. Nell'ottobre del 2004 era stato firmato il trattato istitutivo di una Costituzione per l'Europa. Concepito per abrogare e sostituire tutti i trattati esistenti (eccetto Euratom) con un testo unico, consolidava 50 anni di trattati europei. L’entrata in vigore era condizionata alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri, secondo le rispettive norme costituzionali. In esito alle difficoltà di ratifica incontrate in taluni Stati membri, i capi di Stato e di governo approvarono, nel Consiglio europeo del 16 e 17 giugno 2005, una fase di riflessione. In occasione del Consiglio europeo del 21 e 22 giugno 2007, fu raggiunto un compromesso per un nuovo testo, dando mandato per la convocazione di una conferenza intergovernativa incaricata di elaborare non più una Costituzione ma un "trattato di riforma" per l'Unione europea. Il risultato è stato il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il primo dicembre 2009 a seguito di ratifica da parte di tutti gli Stati membri e che prevede incisive riforme istituzionali e procedurali relative al funzionamento dell’Unione Europea, in modo da adeguarla all’ampliamento a 27 Stati membri ed alle nuove sfide economiche e geopolitiche che si propongono all’Unione Europea.
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¹ Successivamente ridenominata Comunità Europea, per l’estensione del suo campo d’azione anche al di fuori dell’area puramente economica, con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht.
² Sino al termine della Guerra Fredda, solo occidentali.
³ Nella versione originaria, il Trattato si componeva di un corpo principale di 240 articoli, oltre ad altri 8 articolo di disposizioni finali e transitorie.
⁴ Inizialmente denominato Titolo IIIbis e successivamente rinumerato come Titolo IV. Il titolo relativo ai trasporti è, perciò divenuto Titolo V.
⁵ All'atto finale erano altresì allegate nove dichiarazioni.
⁶ Il primo concerneva lo statuto della Banca europea per gli investimenti, gli altri invece riguardvaano questioni concernenti uno specifico Paese (Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi) o ad uno specifico prodotto quale gli oli minerali, le banane e il caffè verde.
⁷ Il ruolo del Consiglio, come istituzione prevista dal Trattato e parte essenziale del processo legislativo comunitario, non va confuso con quello del Consiglio Europeo, costituito dai Capi di Stato o di Governo dei Paesi membri e che ha un ruolo principalmente di impulso politico, formalizzato all’articolo 4 del Trattato di Maastricht.
⁸ In via accessoria, nel processo decisionale interviene un altro organo consultivo, il Comitato economico e sociale.
⁹ Decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE, Euratom del 20 settembre 1976.
¹⁰ Articolo 251 del trattato CE, introdotto dal trattato di Maastricht.
¹¹ Art. 211 del Trattato della comunità europea.
¹² Si veda l’articolo 234 del Trattato.
¹³ L'Atto unico europeo del 1986, la prima grande riforma dei trattati, fissa il termine del 31-12-1992 per il conseguimento dell’obiettivo del mercato unico
¹⁴ I paesi e territori d'oltremare fanno parte sia del mercato comune che dell'unione doganale, al fine di potenziare gli scambi e perseguire in comune lo sforzo di sviluppo economico e sociale.
¹⁵ Il diritto della concorrenza nasceva da una matrice nordamericana, dalla quale il modello europeo in parte si discostò, sia nelle valutazione delle pratiche anticoncorrenziali, sia nell’inserimento delle limitazioni agli aiuti di Stato, in virtù dell’obiettivo di tutela dello sviluppo del mercato comune, che si aggiunse a quello, proprio del diritto antitrust statunitense, della tutela del consumatore.
¹⁶ Successivamente rinumerato come articolo 308.
¹⁷ Sin dal vertice di Parigi dell'ottobre 1972, il ricorso a tale articolo ha permesso alla Comunità di sviluppare azioni nei settori della politica ambientale, regionale, sociale e industriale.
¹⁸ Le linee di intervento del FSE si basano su una piattaforma di programmazione, risultato della collaborazione sinergica di diversi enti: i Ministeri competenti, la Commissione Europea, le Regioni e le parti sociali. Accanto al FSE sono stati nel tempo creati altri tre fondi strutturali, ovvero il FESR (Fondo Europeo per lo Sviluppo regionale), il FEOGA (Fondo europeo agricolo di Orientamento e Garanzia) e lo SFO (Strumento finanziario di Orientamento per la Pesca), con cui il FSE coopera al fine di ridurre gli scostamenti tra le aree più ricche e quelle più arretrate dell'Unione Europea.
¹⁹ In particolare: Trattato di adesione del Regno Unito, della Danimarca e dell'Irlanda (1972), Trattato di adesione della Grecia (1979), Trattato di adesione della Spagna e del Portogallo (1985), Trattato di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (1994), Trattato di adesione di Cipro, dell'Estonia, dell'Ungheria, della Lettonia, della Lituania, di Malta, della Polonia, della Repubblica ceca, della Slovacchia e della Slovenia (2003), Trattato di adesione della Bulgaria e della Romania (2005). Alla data del 30 gennaio 2010, sono Paesi candidati all’adesione la Croazia, la Macedonia e la Turchia.

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