ATTO AMMINISTRATIVO

È atto di manifestazione di volontà o di scienza produttiva di effetti giuridici posto in essere da un organo della Pubblica Amministrazione nell’esercizio di un potestà di imperio ovvero di una facoltà pubblica. Numerose sono le classificazioni dell’atto amministrativo. Secondo la natura dell’attività esercitata si distingue: atto di amministrazione attiva (p.e. il provvedimento), atto di amministrazione consultiva (parere) e atto di amministrazione di controllo (visto). Secondo la discrezionalità: atto discrezionale e atto vincolato. Secondo l’efficacia: atto costitutivo e atto dichiarativo. Secondo i destinatari: atto plurimo (più atti della medesima forma ma tra loro indipendenti in quanto atti che costituiscono una volontà unica e inscindibile diretta ad un destinatario determinato), atto generale (rivolto a più destinatari indeterminati al momento della sua emanazione). La categoria principale di atti amministrativi è costituita dai provvedimenti, atti tipici (salvo l’ipotesi eccezionale delle ordinanze contingibili ed urgenti) e nominati, consistenti in manifestazioni di volontà dirette ad influire unilateralmente sulla sfera giuridica dei destinatari attraverso la costituzione, la modificazione e l’estinzione dei loro poteri (autoritarietà dell’atto amministrativo). A ciò si aggiunga l’esecutorietà propria di tale tipo di atti, cioè la capacità di spiegare la loro efficacia e in specie di essere portati ad esecuzione anche contro il volere del loro destinatario e senza la necessità di avvalersi degli ordinari strumenti di tutela offerti dall’ordinamento (manifestazione di autotutela). I provvedimenti a loro volta sono usualmente classificati in relazione al fatto che essi vengano presi in considerazione come operanti su qualità giuridiche (costitutivi, modificativi ed estintivi di uno status), su diritti e doveri (facendo sorgere i primi e venir meno i secondi, condizionando l’esercizio di diritti in attesa di espansione o affievolendo diritti soggettivi in interessi legittimi), su precedenti provvedimenti (modificandoli, sospendendoli, facendone cessare gli effetti, integrandoli). Gli atti amministrativi non rientranti tra i provvedimenti possono essere manifestazioni di volontà (p.e.: richieste, designazioni) o non essere manifestazioni di volontà (p.e.: atti di valutazione, giudizi). Secondo risalente indirizzo che risente delle influenza degli schemi privatistici, perché l’atto amministrativo sia conforme al paradigma normativo o addirittura esistente è necessaria la presenza di tutti i suoi elementi essenziali: il soggetto (ente pubblico nell’esercizio di una funzione pubblica), l’oggetto (bene che subisce la trasformazione giuridica e persona destinataria degli effetti), il contenuto (necessario, accidentale, implicito o naturale), la finalità (preordinazione alla cura dell’interesse pubblico o causa del potere) e la forma (manifestazione esteriore). Sul punto v. anche atto amministrativo informatico). Più di recente nell’ambito della teoria dell’atto amministrativo trovano collocazione le tematiche introdotte dalla legge generale sul procedimento 7.1990 n. 241. Nella stessa articolazione delle voci dei repertori bibliografici e di giurisprudenza sotto la voce “atto amministrativo” trovano spazio le trattazioni sull’obbligo di motivazione dell’atto (art. 3 l. 7.8.1990 n. 241), sul diritto di accesso agli atti della amministrazione e dei gestori di servizi pubblici (art. 22 e seg. l. 1990/241) e, più in generale, sulla necessità che il provvedimento amministrativo, quale anello terminale del procedimento, sia adottato nel rispetto di principi (di economicità, efficacia, non aggravamento: art. 1, l. 7.8.1990 n. 241 e passim) ) e garanzie di partecipazione e al contempo congruo affinamento dell’attività conoscitiva (art 7 e seg. l. 1990/241). Occorre sottolineare che nel diritto amministrativo anche il silenzio può assumere rilevanza e significati differenti da caso a caso. La giurisprudenza si è nel tempo sforzata di attribuire significato al silenzio della pubblica amministrazione al fine di consentire la tutela del cittadino nei suoi confronti, tutela impensabile in un sistema di giustizia amministrativa fondato sulla impugnazione degli atti. Il percorso giurisprudenziale, iniziato all’inizio del secolo scorso è stato lentamente fatto proprio dal legislatore. Così per il silenzio rigetto (il silenzio nei confronti del ricorso gerarchico è da intendersi come rigetto del ricorso) elaborato dalla giurisprudenza e codificato dall’art. 5 del TU della legge comunale e provinciale (r.d. 15.3.1934 n. 383) e poi dal d.p.r. 24.11.1971 n. 1199 e dalla l. 6.12.1971 n.1034; così per il silenzio inadempimento (il silenzio sulla istanza del privato titolare di posizione qualificata determina obbligo di provvedere in ordine a tale istanza) elaborato dalla giurisprudenza e codificato dall’art. 2 della l. 1990/241e dall’art. 2 della l. 2000/205. Diversa la vicenda del silenzio accoglimento (il silenzio sulla istanza del privato è da intendersi come accoglimento di tale istanza) già previsto da alcune disposizioni di settore e disciplinato in termini di generalità dall’art. 20 della l. 7.8.1990 n. 241. Perché l’atto, oltre ché esistente, sia anche conforme al paradigma normativo occorre che non sia illecito (o nullo) in quanto adottato in violazione delle norme giuridiche che attribuiscono e il potere (norme di relazione) e che non sia affetto da vizi di legittimità (o annullabilità) in quanto adottato in violazione delle norme giuridiche che disciplinano le modalità di esercizio del potere (norme di azione). La inopportunità o non convenienza, vale a dire la violazione delle regole tecniche e di buona amministrazione è, salvo le limitate ipotesi di sindacabilità dei vizi di merito, è normalmente irrilevante (v. vizi di legittimità e di merito).

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