VIZI DI LEGITTIMITÀ E DI MERITO

L’atto amministrativo è invalido qualora sia affetto da vizi di legittimità o di merito. Mentre i vizi di merito sono determinati da una inosservanza delle cosiddette norme di buona amministrazione, di opportunità o di convenienza cui l’azione della Pubblica Amministrazione deve attenersi, i vizi di legittimità sono dovuti alla mancata conformità dell’atto alle prescrizioni stabilitenelle norme giuridiche. I vizi di legittimità sono classificati in tre categorie: l’incompetenza, l’eccesso di potere e la violazione di legge. Tutti e tre i vizi possono condurre all’annullamento dell’atto. L’incompetenza deve essere relativa(l’assoluta comporta la nullità dell’atto), causata cioè dall’invasione della sfera di competenza di una autorità amministrativa ad opera di un’altra autorità amministrativa, la cui funzione sia diversa per grado o per materia. L’eccesso di potere si configura ogni qual volta l’autorità amministrativa persegue un fine diverso da quello per il quale le è stato riconosciuto dall’ordinamento il potere di emanare l’atto; oppure ogni qual volta siano presenti le cosiddette figure sintomatiche elaborate dalla giurisprudenza: il travisamento o l’erronea valutazione dei fatti, l’illogicità o contraddittorietà dell’atto, la motivazione insufficiente o incongrua, la contraddittorietà tra più atti, l’ingiustizia manifesta. La violazione di legge, infine, ha carattere residuale, comprendendo tutti quei vizi che non rientrano nelle precedenti due categorie eche si sostanziano in una inosservanza dell’ordinamento giuridico. L’atto invalido può essere sanato eliminando i vizi che lo hanno colpito: la sanatoria prende il nome di convalida quando è effettuata dalla autorità competente all’adozione dell’atto; di ratifica se l’autorità competente fa proprio un atto legittimamente ma provvisoriamente posto in essere da un altro agente; di conferma quando, senza novazione dell’atto, quest’ultimo viene riconosciuto come esatto. L’atto invalido può essere annullato in sede di controllo (v. controllo di legittimità; controllo di merito) o in sede di ricorso amministrativo o giurisdizionale (v. giustizia amministrativa),o per iniziativa dell’amministrazione stessa (v. autotutela). Mentre il regime sui vizi di merito è frutto di elaborazione dottrinale, consolidata e stabile nel tempo, quello della illegittimità è, a tutt’oggi, regolato dall’art. 26 del T.U. Cons. stato del 1924, sostanzialmente riproduttivo della formulazione della legge del 1889 istitutiva della IV Sezione del Consiglio di stato. A tal proposito si segnala, in specie per il dibattito che ha suscitato in dottrina, il disegno di leggeCerulli-Irelli (XIII legislatura n. 4860, approvatadalla Camera dei Deputati il 25 ottobre 2000), il quale oltre a proporre l’introduzione di alcuni importanti principi in tema di procedimento (segnatamente la c.d. negozializzazione dell’attività amministrativa “le amministrazioni pubbliche agiscono secondo le norme del diritto privato”), per quanto qui interessa, propone una specifica disciplina della nullità e della annullabilità degli atti amministrativi. Il disegno di legge è formulato nei seguenti termini. È nullo il provvedimento amministrativo: a) che è stato adottato in carenza della forma richiesta sotto pena di nullità da legge o regolamento; b)che è stato adottato da un ente pubblico locale incompetente per territorio; c) che è stato adottato in carenza di oggetto o contenuto determinati o determinabili; d) che è destinato a soggetto inesistente. È altresì nullo il provvedimento amministrativo nei casi indicati dalla legge (art. 8 dis. l. cit.). Invece è annullabile il provvedimento viziato per incompetenza, adottato in violazione di norme imperative, o viziato per eccesso di potere. È viziato per incompetenza il provvedimento adottato da organi di amministrazione pubbliche diverse da quelle alle quali il relativo potere è attribuito, oltre che nell’ambito della stessa amministrazione, il provvedimento adottato in violazione delle norme sulla ripartizione della competenza tra gli organi di direzione politica e gli organi amministrativi. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla struttura formale dell’atto, quando il contenuto del medesimo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (art. 9 dis. l. cit). Come si legge nella dichiarazione di voto finale espressa dal proponente, l’intento, per un verso, è quello di ricondurre il regime della invalidità degli atti amministrativi al regime generale degli atti giuridici; ciò attraverso la distinzione nota al diritto civile tra nullità ed annullabilità. A dire il vero, la nozione di nullità dell’atto amministrativo è contrastata in dottrina sebbene, l’adunanza plenaria del Consigliodi stato, nel 1992, abbia qualificato in termini di nullità particolari fattispecie di atti amministrativi (ancorché in ipotesi diverse da quelle della loro impugnazione: nella specie si trattava di qualificare gli effetti delle assunzioni di pubblici impiegati disposte contra legem). Ma ciò che più rileva è la introduzione del principio di irrilevanza delle violazioni di carattere formale o procedimentale, allorquando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato in quanto conforme a quanto prescritto dalla legge. A tal proposito il proponente formula l’esempio del vincitore della gara d’appalto: se questo è effettivamente il soggetto dotato dei migliori titoli la violazione di norma formale o procedimentale non rileva dal punto di vista dell’invalidità dell’atto.