TRATTATO DI LISBONA (Enciclopedia)

Premesse

Il Trattato di Lisbona (Trattato) è il risultato del nuovo impulso all’integrazione europea successivo alla mancata ratifica della Costituzione Europea, nel 2005. Il Trattato, firmato il 13 dicembre 2007, è entrato in vigore il primo dicembre 2009, a seguito di ratifica da parte di ognuno dei 27 Stati membri.
Cenni storici

Il progetto di Costituzione Europea


Sin dal momento dell’adozione del Trattato di Nizza, era previsto un ulteriore approfondimento sui temi fondamentali della migliore delimitazione delle competenze dell'Unione e degli Stati membri, dello statuto della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, della semplificazione dei trattati e del ruolo dei parlamenti nazionali nell'architettura europea. 
Con la dichiarazione di Laeken del dicembre 2001, il Consiglio europeo specificò che il metodo scelto per realizzare la relativa riforma sarebbe stato l’elaborazione di una Convenzione, per poi preparare una Conferenza intergovernativa. La Convenzione fu composta da rappresentanti dei governi e dei parlamenti nazionali degli Stati membri e dei Paesi candidati e dai rappresentanti del Parlamento europeo e della Commissione. La sessione inaugurale si svolse il 28 febbraio 2002, con lavori che si protrassero per diciassette mesi. Il risultato fu un progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, presentato al Consiglio europeo di Salonicco. Il progetto di Costituzione costituì la base di lavoro per la Conferenza intergovernativa convocata nell'ottobre del 2003. Il progetto definito nell’ambito della Conferenza intergovernativa fu sottoscritto dai capi di governo degli Stati membri il 29 ottobre 2004. 
L’entrata in vigore della Costituzione era condizionata alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri, secondo le rispettive norme costituzionali. In seguito alle difficoltà di ratifica incontrate in alcuni Stati membri, in particolare con l’esito negativo dei referendum indetti in Olanda e Francia, i capi di Stato e di governo decisero, nel Consiglio europeo del 16 e 17 giugno 2005, di entrare in una fase di riflessione. L’elaborazione del Trattato di Lisbona
Il dibattito seguito al Consiglio europeo del giugno 2005 portò gradualmente a chiarificare gli obiettivi dell'Unione Europea sinché, in occasione del cinquantenario della firma dei Trattati di Roma nel marzo 2007, gli Stati membri riaffermarono la volontà di riprendere il cammino per l'integrazione istituzionale e politica dell'Europa (Dichiarazione di Berlino). Il rinnovato impulso al processo comunitario si sostanziò nella decisione del Consiglio Europeo di Bruxelles del 21-22 giugno 2007 di convocare una nuova Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri (CIG) al fine di riprendere il necessario processo di riforma. 
La CIG avviò i lavori il 23 luglio 2007 sulla base di un mandato estremamente circostanziato nei principi ispiratori e nei contenuti delle modifiche da apportare ai trattati in vigore, che prevedeva l’adozione di un Trattato di riforma, anziché di una Costituzione europea. Ciò non di meno, veniva stabilito che il nuovo testo dovesse tenere conto delle profonde "innovazioni risultanti dalla CIG del 2004". Il lavoro della CIG ha, infine, portato alla stesura del Trattato, sottoscritto il 13 dicembre 2007 e di seguito sommariamente descritto.
Sommaria descrizione

Struttura e principi generali


Il Trattato è entrato in vigore il primo dicembre 2009 a seguito di ratifica da parte di tutti i 27 Stati membri e prevede incisive riforme istituzionali e procedurali relative al funzionamento dell’Unione Europea, finalizzate ad adeguarla all’ampliamento a 27 Stati membri, nonché ad eventuali ulteriori ampliamenti. Il Trattato modifica il Trattato sull’Unione europea (TUE, noto anche come Trattato di Maastricht) ed il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE, già denominato Trattato di Roma), ridenominato Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea (TFUE), senza tuttavia sostituirli. Pur venuta meno la qualifica di carattere costituzionale, il nuovo trattato riproduce molti degli elementi principali che caratterizzavano il trattato che adotta una Costituzione per l'Europa del 2004. 
Con il TUE, i principi cardine introdotti dal Trattato, raggruppati in uno specifico Titolo denominato "Disposizioni relative ai principi democratici", sono i seguenti: 
- il principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alle istituzioni dell’Unione (articolo 9);
- il principio della democrazia rappresentativa, secondo il quale i cittadini devono essere rappresentati all'interno delle istituzioni dell'Unione (direttamente nel Parlamento europeo, mediante elezioni, e indirettamente nel Consiglio europeo e nel Consiglio dei Ministri, tramite i propri governi, a loro volta responsabili di fronte ai rispettivi parlamenti nazionali – articolo 10); 
- il principio della democrazia partecipativa, in base al quale i cittadini e le associazioni di cittadini possono partecipare attivamente alla vita dell'Unione, che a sua volta si impegna a dialogare con essi (articolo 11). 
Notevole rilievo viene, inoltre, attribuito ai diritti umani, con specifico riconoscimento della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, allegata al Trattato di Lisbona, e dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo, cui l’unione aderisce (articolo 6).
Il TUE - che si compone di 55 articoli - contiene, inoltre, una sommaria descrizione della funzione delle diverse istituzioni comunitarie ed un’ampia sezione (Titolo V) dedicata all’azione esterna dell’Unione ed alla Politica estera e di sicurezza comune.
Infine, oltre alle procedure di adesione all'Unione europea, viene previsto il diritto dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo a essere informati circa le domande di adesione presentate e – per la prima volta esplicitamente previsto - il diritto di uno Stato membro di recedere dall'Unione. 

Principali modifiche istituzionali


L’intero assetto istituzionale comunitario è stato interessato dalle disposizioni del Trattato, in termini sia di ridefinizione dei poteri delle istituzioni esistenti che di introduzione di nuove istituzioni necessarie a meglio gestire i poteri attribuiti all’Unione. Si descrive di seguito il nuovo assetto istituzionale, come rivisto dal Trattato e regolato dal Titolo III TUE, "Disposizioni relative alle istituzioni" (articoli 13-19) ed in maggiori dettagli nel TFUE (che si compone di 345 articoli).
- Parlamento europeo. In ossequio al principio della democrazia rappresentativa, viene rafforzato il ruolo legislativo del Parlamento. L’ampliamento della procedura di codecisione rende il Parlamento soggetto legislativo attivo in molti settori nei quali in precedenza poteva solo adottare pareri. Il potere legislativo dell’istituzione viene esteso anche nell'ambito della procedura di approvazione del bilancio annuale e del quadro finanziario pluriennale. Il Parlamento eserciterà anche una funzione di controllo politico mediante l'elezione del Presidente della Commissione europea, innovazione che conferirà anche a quest'ultima una maggiore legittimità democratica. La nuova composizione del Parlamento è di 751 seggi, escluso il Presidente, che variano per gli Stati membri da un minimo di 6 ad un massimo di 96. 
- Consiglio dei ministri. L’istituzione, precedentemente denominata Consiglio, é composta dai rappresentati degli Stati membri a livello ministeriale, con funzioni legislative, di bilancio, di definizione delle politiche e di coordinamento. Le sue attuali formazioni saranno ridotte e consteranno delle sole "Affari generali" e "Affari esteri", mentre eventuali ulteriori saranno stabilite dal Consiglio europeo. La presidenza non è, come in passato, esercitata da ogni singolo Stato membro con rotazione semestrale, ma da gruppi di tre Stati per un periodo di 18 mesi, durante i quali ciascuno Stato presiederà per sei mesi consecutivi. Per quanto concerne il sistema di votazione, viene esteso l’utilizzo del voto a maggioranza qualificata a scapito dell’unanimità. Viene gradualmente introdotto un nuovo criterio di doppia maggioranza qualificata ai sensi del quale l’adozione degli atti dell'Unione europea dovrà essere votata dal 55% degli Stati, ovvero da 15 Stati membri, che rappresentino il 65% della popolazione dell'Unione. 
- Consiglio europeo. Tradizionalmente organo rappresentato dai Capi di Stato e di governo degli Stati membri con lo scopo di definire le grandi linee delle azioni europee, il Consiglio diventa una nuova istituzione comunitaria. Al fine di garantire maggiore stabilità dei lavori, la presidenza sarà esercitata per un periodo di due anni e mezzo, rinnovabili una volta, anziché - come in passato - per soli sei mesi dal presidente di turno del Consiglio dei ministri dell'Unione. 
- Commissione europea. La Commissione rimane l’istituzione che detiene l'iniziativa legislativa, promuove l'interesse generale dell'Unione e vigila sul rispetto dei Trattati e sul diritto dell'Unione. fino al 1° novembre 2014, la Commissione sarà composta da un rappresentante per Stato membro. Successivamente, il numero dei componenti sarà ridotto a 18. Il Presidente della Commissione europea sarà eletto dal Parlamento europeo, anziché dal Consiglio a livello di capi di Stato e di governo, con approvazione del Parlamento europeo. 
- Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Il Trattato istituisce questa nuova carica istituzionale, che riunisce i ruoli e le funzioni precedentemente spettanti rispettivamente al Commissario per le relazioni esterne e all'Alto rappresentante per la Politica estera e di sicurezza comune (PESC). L’Alto rappresentante viene nominato dal Consiglio europeo, presiede il Consiglio "Affari esteri" e funge da Vice-presidente della Commissione europea. Nell'esercizio delle proprie funzioni, l’Alto rappresentante si avvale del servizio diplomatico europeo, composto da funzionari provenienti dalla Segreteria generale del Consiglio e della Commissione e da personale dei servizi diplomatici nazionali.

Ripartizione di competenze fra l’Unione e gli Stati membri
 

Nell’ambito della Parte Prima del TFUE, il Titolo I (artt. 2-6) introduce una delimitazione delle competenze conferite all'Unione da parte degli Stati membri più chiara e precisa che in passato, basata sulla suddivisione di competenze in tre categorie:
- le competenze esclusive dell’Unione nei settori in cui essa detiene il potere di legiferare1;
- le competenze concorrenti tra l'Unione e gli Stati membri nei settori in cui gli Stati membri legiferano ove l'Unione decida di non farlo2;
- i settori di competenza degli Stati membri (con azioni di appoggio o coordinamento dell'Unione)3.
Il Trattato non conferisce all'Unione nuove competenze esclusive, ma non di meno introduce nuove competenze concorrenti - ad esempio in materia di spazio ed energia - e nuove azioni di appoggio, quali quelle in materia di protezione civile, turismo e sport. Lo stesso Titolo I specifica che la ripartizione delle competenze è basata su tre principi: 
- il principio di attribuzione, secondo il quale l'Unione non può estendere le proprie competenze oltre quanto le viene attribuito nel Trattato; 
- il principio di sussidiarietà, ai sensi del quale nelle materie in cui non dispone di competenza esclusiva, l'Unione interviene solo nella misura in cui gli obiettivi prefissati dai Trattati non possano essere adeguatamente raggiunti dagli Stati membri; 
- il principio di proporzionalità, che garantisce che la forma ed il contenuto delle azioni dell'Unione non vada oltre a quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi. 
I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiarietà da parte dell'Unione europea. 

Processo normativo 

I processi normativi sono descritti al Capo 2 della Sezione 7 del TFUE (articoli 288-299). Fra le principali novità, vi è l'estensione a numerose materie dell'attuale procedura di codecisione, con voto a maggioranza qualificata4, che prevede pari rilievo per il Parlamento europeo ed il Consiglio nell'approvazione delle proposte legislative. Tale procedura viene, infatti, ampliata a molte materie per le quali finora il Parlamento europeo veniva solo consultato, con decisione finale che spettava al Consiglio, con decisione all'unanimità. La procedura di codecisione concerne, a seguito di tali novità, ben cinquanta materie5.
Solo le materie politicamente più sensibili, quali ad esempio politica di difesa, politica estera e di sicurezza, continueranno ad essere decise dal Consiglio all'unanimità. Tuttavia, il Trattato prevede la possibilità che, con decisione unanime del Consiglio europeo, si possa stabilire il passaggio di un determinato settore dal voto all'unanimità al voto a maggioranza qualificata. Analogamente, per le materie non soggette alla procedura di codecisione, quest'ultima può comunque essere applicata, sempre a seguito di una decisione unanime del Consiglio europeo (c.d. "clausole passerella"). 
Il Trattato, in un evidente sforzo di ulteriore rafforzamento della democraticità dell’Unione, attribuisce inoltre: i) ai Parlamenti nazionali la possibilità di sollevare obiezioni alle proposte della Commissione europea, determinandone il riesame; ii) ai cittadini un diritto di iniziativa, che si estrinseca nella possibilità di chiedere alla Commissione europea di presentare un progetto di legge, qualora vengano raccolte un milione di firme provenienti da un numero significativo di Stati membri. Inoltre, sempre per agevolare la partecipazione della società civile al processo normativo europeo e sulla base del principio della trasparenza, le sedute nelle quali il Consiglio dei Ministri discuterà e voterà la legislazione europea saranno pubbliche.

Principali politiche dell'Unione europea
 

Il Trattato, nell’aggiornare il quadro delle politiche comunitarie nell’ambito del TFUE, tocca anche temi di grande respiro per il XXI° secolo, quali in particolare i cambiamenti climatici, l’approvvigionamento energetico, la globalizzazione, la sicurezza. Inoltre, nello sviluppare le politiche a favore dei cittadini, l'Unione terrà conto non solo degli obiettivi di crescita e competitività, ma anche delle ricadute in termini di protezione sociale. Pertanto, tali politiche integreranno anche i temi dell'occupazione, della protezione sociale e della lotta all'esclusione. 
Le Politiche dell’Unione, nell’ambito della Parte Terza del TFUE, rappresentano l’insieme più cospicuo di disposizioni, con circa 200 articoli. Di seguito, si propongono alcuni cenni alle principali politiche interessate o introdotte ex novo con l’entrata in vigore del Trattato, 
- Cambiamenti climatici e ambiente. Il Trattato di Lisbona rafforza l'azione dell'Unione in tali settori, introducendo tra gli obiettivi anche la lotta ai cambiamenti climatici e promuovendo a livello internazionale misure volte a risolvere problematiche dell'ambiente. 
- Protezione civile. Con il Trattato si prende atto del fatto che i cambiamenti climatici determinano, fra l’altro, calamità naturali che colpiscono con più frequenza l'Europa e che richiedono maggiore cooperazione tra gli Stati membri. Viene, pertanto, introdotta una base giuridica ad hoc per incoraggiare tale cooperazione, così da rendere più efficaci i sistemi di prevenzione e di protezione dalle calamità naturali o da quelle causate dall'uomo. 
- Energia. Il Trattato dota l'Unione di una politica specifica in materia di energia e di approvvigionamento energetico, definendone i principali ambiti e obiettivi, tra cui il funzionamento del mercato dell'energia, la sicurezza dell'approvvigionamento energetico, l'efficienza ed il risparmio energetico. Viene altresì introdotto il principio di solidarietà, che prevede che un Paese che si trovi in difficoltà nell'approvvigionamento energetico possa contare sull'aiuto degli altri Stati membri. 
- Ricerca e sviluppo tecnologico. Importante novità, a riguardo, è l’introduzione nell’ambito del Trattato di una politica spaziale europea, volta a sostenere la ricerca e a coordinare gli sforzi per l'utilizzo dello spazio, coerentemente con l’obiettivo generale della realizzazione di uno spazio europeo di ricerca, dove i ricercatori, le conoscenze e la tecnologia possano circolare liberamente.
- Politica economica e monetaria. Con il Trattato viene introdotta la possibilità, per la Commissione, di indirizzare un avvertimento ad uno Stato membro, qualora vi sia il rischio di disavanzo eccessivo da parte di quest’ultimo. In precedenza, tale avvertimento veniva inviato, sotto forma di raccomandazioni, dal Consiglio su proposta della Commissione. Viene, inoltre, inserito un richiamo specifico allo spirito di solidarietà. Il Trattato ufficializza, infine, l'Eurogruppo, ovvero la riunione informale mensile dei ministri dell'economia e delle finanze degli Stati membri della c.d. "Eurozona." 
- Coesione economica sociale e territoriale. Nell’ambito della coesione territoriale, particolare attenzione viene rivolta alle zone rurali, a quelle interessate da transizione industriale o da particolari svantaggi naturali o demografici, alle regioni insulari, a quelle di montagna e a quelle di transfrontaliere. Un ruolo importante è svolto dai servizi pubblici, quali i trasporti, le scuole e l'assistenza sanitaria. Un protocollo apposito stabilisce i principi che consentono di garantire servizi di interesse generale efficaci e adeguati. 
- Salute. Il Trattato pone particolare attenzione al benessere ed alla salute dei cittadini ed estende l'azione dell'Unione in questo settore anche alla sorveglianza ed alla lotta contro gravi minacce transfrontaliere. Gli Stati membri sono invitati a cooperare per migliorare la complementarietà dei propri servizi sanitari di frontiera. Viene, inoltre, introdotta la possibilità di adottare misure a tutela della salute dei cittadini in relazione al tabacco ed all'uso di alcool. 
- Politica sociale. L'Unione ribadisce i propri obiettivi a favore dell'occupazione, del miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, del dialogo sociale, della lotta contro l'emarginazione e incoraggia la cooperazione tra gli Stati membri in tutti i settori della politica sociale. In tale contesto il Trattato pone l'accento sul riconoscimento e la promozione del ruolo delle parti sociali. 
- Spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il Trattato faciliterà l'assunzione delle decisioni in questo settore, poiché la maggior parte di esse non sarà più votata all'unanimità dal Consiglio, ma a maggioranza qualificata ed in procedura di codecisione con il Parlamento europeo. L'impegno dell'Unione nel realizzare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia per i cittadini si basa sul rispetto degli ordinamenti giudiziari e delle diverse tradizioni degli Stati membri. L'azione dell'Unione sarà rivolta inoltre alla lotta contro la criminalità, il razzismo, la xenofobia attraverso il coordinamento e la cooperazione tra le forze di polizia e le autorità giudiziarie. A questo scopo il Trattato riconosce il ruolo dell'Ufficio europeo di polizia (Europol), quale organo investigativo. E’ altresì rafforzata la cooperazione giudiziaria in materia penale e civile, attraverso il reciproco riconoscimento delle decisioni. E’, infine, prevista la possibilità di istituire una Procura europea. 
- Azione esterna. Il Trattato conferma la personalità giuridica dell’Unione (articolo 47), alla quale viene pertanto attribuito un potere negoziale e la possibilità di aderire a convenzioni od organizzazioni internazionali. L'istituzione della carica di Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza dovrebbe rafforzare l'azione esterna dell'Unione. 
- Politica commerciale comune. Il Trattato dichiara l'interesse dell'Unione allo sviluppo del commercio mondiale, alla soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali ed agli investimenti diretti, nonché alla riduzione delle barriere doganali. 
- Cooperazione con i paesi terzi. Sono previste azioni di assistenza in campo finanziario, anche ai Paesi terzi diversi da quelli in via di sviluppo. Viene inserito uno specifico riferimento agli aiuti umanitari, che sancisce l'impegno dell'Unione a prestare soccorso alle popolazioni dei Paesi terzi vittime di calamità naturali o provocate dall'uomo. A tale scopo, viene istituito un apposito corpo volontario europeo di aiuto umanitario.

Conclusioni

Come evidenziato, il Trattato è stato approvato al termine di una fase storica complessa, che ha visto l’insuccesso del progetto di Costituzione Europea. Esso sembra concludere una fase di espansione dei campi di attività dell’Unione in settori ulteriori rispetto a quelli economici tipici dell’iniziale architettura del Trattato di Roma e di adeguamento delle istituzioni al rapido allargamento dell’Unione ad est, successivo al termine della Guerra Fredda. Sebbene non pochi osservatori abbiano ritenuto che l’assetto raggiunto con il Trattato avrebbe reso non necessari, per lungo tempo, interventi rilevanti sull’assetto normativo dell’Unione, in realtà le difficoltà emerse nell’ambito della crisi economico-finanziaria che, soprattutto nel 2010, ha colpito con particolare durezza alcuni Stati membri hanno già portato a considerare la possibilità di intervento sui parametri dell’Unione Monetaria e sui poteri della banca Centrale Europea.
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1In particolare: unione doganale; definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta é l'euro; conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; politica commerciale comune; conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione. o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o alterarne la portata.
2In particolare: mercato interno; politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato; coesione economica, sociale e territoriale; agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare; ambiente; protezione dei consumi; trasporti; reti trans europee; energia; spazio di libertà, sicurezza e giustizia; problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato; ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio; cooperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario.
3tutela e miglioramento della salute umana; industria; cultura; turismo; istruzione, gioventù, sport e formazione professionale; protezione civile; cooperazione amministrativa.
4Articolo 294 TFUE, ex 251 del TCE.
5Fra le principali, in particolare: la politica agricola comune, i fondi strutturali, la libera circolazione dei lavoratori, la liberalizzazione dei servizi, le materie rientranti nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, quali il controllo delle frontiere esterne, il diritto d'asilo, la lotta all'immigrazione illegale, nonché le materie rientranti nell'ambito della cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, con l'eccezione degli aspetti inerenti al diritto di famiglia aventi implicazioni transnazionali.

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