TRATTATO DI AMSTERDAM (Enciclopedia)

(Si veda anche voce del Dizionario: Trattato di Amsterdam)
Premesse
Il Trattato di Amsterdam (Trattato), finalizzato il 17 giugno e sottoscritto il 2 ottobre 1997, fu il frutto di due anni di dibattito e di negoziato nell'ambito della Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri. È entrato in vigore il 1° maggio 1999, dopo essere stato ratificato dagli allora quindici Stati membri dell'Unione europea secondo le proprie norme costituzionali.
Cenni storici
Il Trattato sull'Unione europea1 aveva esplicitamente previsto (all’ex articolo N) la convocazione di una conferenza intergovernativa per la revisione di alcune delle sue disposizioni. Nel corso del primo semestre del 1995, ciascuna istituzione preparò una relazione sull'applicazione del Trattato sull’Unione europea. Nel secondo semestre dello stesso anno, un Gruppo di riflessione presieduto dal segretario di stato spagnolo agli affari esteri, Carlos Westendorp, si dedicò ad un'analisi approfondita delle varie opzioni possibili. La relazione presentata da detto gruppo venne trasmessa al Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995.
Dopo aver consultato la Commissione e il Parlamento europeo - i cui pareri costituiscono, ai sensi dell’articolo 48 del Trattato sull’Unione europea, il presupposto per l'avvio di ogni conferenza intergovernativa - il Consiglio europeo di Torino aprì formalmente il negoziato il 29 marzo 1996, proponendosi l’obiettivo di creare le condizioni politiche e istituzionali necessarie per permettere all'Unione Europea di affrontare le sfide del futuro nelle migliori condizioni, con particolare riferimento alla rapida evoluzione del quadro internazionale, alla globalizzazione dell'economia e alle sue ripercussioni sull'occupazione, alla lotta contro il terrorismo, alla criminalità internazionale e al traffico di stupefacenti, agli squilibri ecologici e ai rischi per la salute pubblica. Il mandato della conferenza intergovernativa, pur essendo in parte già fissato dai trattati, fu esteso, per intervento del Consiglio europeo, ad alcune tematiche relative al funzionamento delle istituzioni, quali ad esempio la composizione della Commissione e la ponderazione dei voti in seno al Consiglio dell'Unione Europea. Durante i negoziati furono altresì inseriti nell'ordine del giorno altri argomenti sollevati dagli Stati membri o dalle istituzioni comunitarie.
Le varie proposte furono esaminate e negoziate nei Consigli europei di Firenze (21-22 giugno 1996), di Dublino I (5 ottobre 1996) e di Dublino II (13-14 dicembre 1996), e nel Consiglio informale di Noordwijk (23 maggio 1997). Dopo quindici mesi di lavoro, fu raggiunto il consenso degli Stati membri. Il relativo Trattato fu sottoscritto il 2 ottobre 1997 ad Amsterdam ed entrò in vigore il 1° maggio 1999.
Struttura del Trattato
Il Trattato è suddiviso in tre parti e contiene un allegato e tredici protocolli. Parallelamente, la Conferenza intergovernativa ha adottato 51 dichiarazioni che sono allegate all'Atto finale del trattato. Quest'ultimo contiene inoltre otto dichiarazioni di sette Stati membri, delle quali la Conferenza intergovernativa ha preso nota.
La prima parte del Trattato contiene le modifiche di merito, in cinque articoli:
- l'articolo 1, che contiene le modifiche apportate al trattato sull'Unione europea;
- l'articolo 2, sulle modifiche apportate al trattato che istituisce la Comunità europea2;
- l'articolo 3, relativo alle modifiche apportate al trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio;
- l'articolo 4, riguardante le modifiche apportate al trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica;
- l'articolo 5, sulle modifiche apportate all'atto relativo all'elezione dei rappresentanti nel Parlamento europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione del Consiglio del 20 settembre 1976.
La seconda parte del Trattato (articoli da 6 a 11) ha lo scopo di semplificare i trattati che hanno istituito le tre Comunità europee, ed i loro allegati e protocolli, eliminando le disposizioni non più vigenti ed adottando e modificando di conseguenza il loro testo. È’ altresì prevista l'abrogazione della Convenzione del 25 marzo 1957 relativa a talune istituzioni comuni delle Comunità europee e l'abrogazione del trattato di fusione dell'8 aprile 1965 (articolo 9), facendo tuttavia salvi gli effetti giuridici delle disposizioni abrogate o modificate e gli effetti degli atti in vigore adottati sul loro fondamento (articolo 10). Inoltre, si precisa che la Corte di giustizia delle Comunità europee mantiene indenni le proprie competenze in ordine all'interpretazione delle disposizioni di questa seconda parte del trattato di Amsterdam (articolo 11).
La terza parte del Trattato (articoli da 12 a 15) contiene disposizioni generali e finali, ed in particolare: la nuova numerazione degli articoli del Trattato sull’Unione europea e del trattato che istituisce la Comunità europea (articolo 12); la previsione che il trattato di Amsterdam è concluso per una durata illimitata (articolo 13); le disposizioni relative alla ratifica e all'entrata in vigore del trattato stesso (articolo 14); l'elenco delle lingue che fanno fede (articolo 15).
L'Allegato al trattato di Amsterdam contiene due tabelle di corrispondenza che riportano la nuova numerazione degli articoli del trattato sull’Unione europea e del trattato che istituisce la Comunità europea.
Sono, infine, allegati i seguenti protocolli:
- il protocollo sull'articolo 17 (ex articolo J.7) del trattato sull’Unione europea, che riguarda l'Unione dell'Europa occidentale (UEO) e la definizione progressiva di una politica di difesa comune;
- il protocollo sull'integrazione del sistema di Schengen nell'ambito dell'Unione europea;
- il protocollo sull'applicazione, al Regno Unito ed all'Irlanda, di alcuni aspetti dell'articolo 14 (ex articolo 7 A) del trattato che istituisce la Comunità europea;
- il protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda in merito al nuovo Titolo IV del trattato che istituisce la Comunità europea, su "visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone";
- il protocollo sulla posizione della Danimarca in merito al nuovo Titolo "Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone" del trattato che istituisce la Comunità europea e ad alcuni aspetti relativi alla politica estera e di sicurezza comune;
- il protocollo sul diritto di asilo per i cittadini degli Stati membri dell'Unione europea;
- il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità;
- il protocollo sulle relazioni esterne degli Stati membri in materia di attraversamento delle frontiere esterne;
- il protocollo sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri;
- il protocollo sulla protezione e il benessere degli animali;
- il protocollo sulle istituzioni nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione europea;
- il protocollo sulla fissazione delle sedi delle istituzioni di determinati organismi e servizi delle Comunità europee, nonché di Europol;
- il protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell'Unione europea.
Principali disposizioni
Libertà, sicurezza e giustizia 
Il Trattato introdusse garanzie a tutela dei diritti fondamentali nell'Unione europea, con particolare riferimento all'uguaglianza tra uomini e donne, alla non discriminazione e al trattamento dei dati a carattere personale.
Vennero, inoltre, chiarite le modifiche introdotte nel settore della libera circolazione delle persone nell'Unione europea, con particolare riferimento all'introduzione, nel trattato che istituisce la Comunità europea, del nuovo titolo IV, denominato "visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse alla libera circolazione delle persone".
Venne, altresì, inserito anche un nuovo Titolo VI del trattato sull’Unione europea, dedicato alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, unitamente alle disposizioni che disciplinano l'integrazione del sistema di Schengen nella cornice normativa dell'Unione europea.
L'Unione e il cittadino 
Il Trattato introdusse diverse novità nei settori che riguardano direttamente i diritti, gli interessi e il benessere dei cittadini europei, ed in particolare:
- lo sviluppo del concetto di cittadinanza europea, che integra l'elenco dei diritti civili e politici di cui fruiscono i cittadini dell'Unione e precisa la connessione tra cittadinanza nazionale e cittadinanza europea;
- l'inserimento, nel trattato che istituisce la Comunità europea, di un capitolo sull'occupazione che prevede la definizione di strategie coordinate fra Stati membri e Comunità per promuovere l'occupazione, nonché il coordinamento delle politiche nazionali;
- l'integrazione, nel trattato che istituisce la Comunità europea, di un accordo sociale rinforzato che prevede, tra l'altro, la lotta contro l'esclusione sociale, sancendo altresì la parità di trattamento tra uomini e donne;
- l'irrobustimento della politica dell'ambiente, grazie alla maggiore rilevanza del concetto di sviluppo sostenibile, alla sensibilizzazione del tema dell'ambiente in tutte le politiche settoriali e allo snellimento delle procedure decisionali comunitarie;
- il miglioramento degli strumenti di cui l'Unione europea dispone per garantire un livello elevato di protezione della salute umana;
- un chiarimento degli obiettivi della protezione dei consumatori ed una migliore integrazione, nell’ambito delle altre politiche, dei provvedimenti presi in tale settore;
- la garanzia del diritto di ogni cittadino ad accedere ai documenti emananti dalle istituzioni dell'Unione europea e a poter comunicare con esse nella propria lingua3
Politica esterna 
Il trattato di Amsterdam introdusse miglioramenti finalizzati a far valere più efficacemente gli interessi comunitari sulla scena internazionale. La politica dell’Unione europea rivolta verso l’esterno è sia economica che politica: per il primo profilo, fu approfondita l'estensione della sfera politica commerciale comune; per il secondo la riforma della politica estera e di sicurezza comune (PESC).
Sotto il profilo economico, vennero illustrati gli scopi di un'estensione della politica commerciale comune che ricomprendesse i negoziati e gli accordi internazionali relativi ai servizi ed ai diritti di proprietà intellettuale. Per quanto invece riguarda la PESC, furono introdotte le seguenti riforme:
- Creazione di un nuovo strumento d'azione: "le strategie comuni";
- un migliore procedimento decisionale, ottenuto grazie ad un più frequente ricorso al voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio dell'Unione;
- creazione della figura dell'Alto rappresentante per la PESC, nell'intento di dare maggiore visibilità e organicità a tale politica;
- instaurazione di un'unità di pianificazione della politica di rapida allerta nell'intento di favorire un'analisi comune degli eventi internazionali e delle loro conseguenze;
- introduzione delle missioni dette di Petersberg nel Titolo V (PESC) del trattato sull'Unione europea, per dare espressione alla comune volontà degli Stati membri di garantire la sicurezza in Europa, attraverso interventi quali le missioni umanitarie o le missioni per il mantenimento della pace;
- semplificazione dei procedimenti attinenti il finanziamento della PESC.
Questioni istituzionali
Il Trattato introdusse riforme istituzionali in ragione della prospettiva dell'ampliamento dell'Unione europea. Vennero, in particolare, regolati ed aggiornati i seguenti punti:
- l'ambito di applicazione e il funzionamento della procedura di codecisione, che rafforza il ruolo del Parlamento europeo;
- la ponderazione dei voti in seno al Consiglio dell'Unione europea e l'estensione del voto a maggioranza qualificata;
- la struttura e il funzionamento della Commissione europea, con particolare riguardo alla dimensione ottimale del Collegio dei commissari, ai suoi poteri d'iniziativa e al ruolo del suo presidente;
- il ruolo della Corte di giustizia in settori come quello dei diritti fondamentali e in ambiti afferenti alla sicurezza interna dell'Unione europea;
- il rafforzamento del ruolo della Corte dei conti, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni;
- una più intensa partecipazione e una migliore informazione dei parlamenti nazionali sulle attività dell'Unione europea;
- il consolidamento del principio di sussidiarietà attraverso un protocollo che contiene indirizzi giuridicamente vincolanti;
- la possibilità, per gli Stati membri che lo desiderino, di approfondire la reciproca cooperazione.
Sviluppi successivi all’adozione del Trattato
Il trattato di Nizza 
Le riforme introdotte con il Trattato erano concepite come una tappa del processo di revisione dei Trattati, necessario in relazione all’allargamento dell’Unione europea. Lo stesso Trattato prevedeva, infatti, che fosse convocata nel 2000 una conferenza intergovernativa "…allo scopo di procedere ad un riesame globale delle disposizioni dei trattati concernenti la composizione e il funzionamento delle istituzioni.4" Tale necessità, confermata nel Consiglio europeo di Colonia del giugno 1999, portò infine il 14 febbraio 2000 all’apertura della conferenza intergovernativa, alla quale fu conferito il mandato di elaborare modifiche ai trattati, in preparazione dell’allargamento, per quanto riguarda dimensioni e composizione della Commissione, ponderazione dei voti in Consiglio, estensione del voto a maggioranza qualificata, cooperazioni rafforzate. Il relativo trattato fu sottoscritto a Nizza il 26 febbraio 2001 ed entrò in vigore il 1° febbraio 2003.
Il trattato di Lisbona
Sin dal momento dell’adozione del trattato di Nizza, era poi previsto un ulteriore approfondimento sull'avvenire dell'Unione europea, che avrebbe dovuto portare a sviluppi sui temi fondamentali della migliore delimitazione delle competenze dell'Unione e degli Stati membri, dello statuto della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, della semplificazione dei trattati e del ruolo dei parlamenti nazionali nell'architettura europea.
Con la dichiarazione di Laeken del dicembre 2001, il Consiglio europeo specificò che il metodo scelto per realizzare la necessaria riforma sarebbe stata l’elaborazione di una Convenzione, per poi preparare una Conferenza intergovernativa.
Ispirandosi alla Convenzione che ha elaborato la Carta dei diritti fondamentali, la Convenzione era composta da rappresentanti dei governi e dei parlamenti nazionali degli Stati membri e dei paesi candidati, dai rappresentanti del Parlamento europeo e della Commissione. La sessione inaugurale si è svolta il 28 febbraio 2002, con lavori che sono poi andati avanti per diciassette mesi. Il risultato è stato un progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, presentato al Consiglio europeo di Salonicco.
Il progetto di Costituzione ha costituito la base di lavoro per la Conferenza Intergovernativa convocata nell'ottobre del 2003. Il progetto poi definito nell’ambito della Conferenza Intergovernativa è stato sottoscritto dai capi di governo comunitari il 29 ottobre 2004.
L’entrata in vigore della Costituzione era condizionata alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri, secondo le rispettive norme costituzionali. In esito alle difficoltà di ratifica incontrate in taluni Stati membri, i capi di Stato e di governo approvarono, nel Consiglio europeo del 16 e 17 giugno 2005, una fase di riflessione. In occasione del Consiglio europeo del 21 e 22 giugno 2007, fu raggiunto un compromesso per un nuovo testo, dando mandato per la convocazione di una CIG incaricata di elaborare non più una Costituzione ma un "trattato di riforma" per l'Unione europea. Il risultato è stato il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il primo dicembre 2009 a seguito di ratifica di tutti i 27 Stati membri. Esso prevede incisive riforme istituzionali e procedurali relative al funzionamento dell’Unione Europea, in modo da adeguarla all’ampliamento a 27 Stati membri ed alle nuove sfide economiche e geopolitiche che si propongono all’Unione Europea.
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1Meglio noto come "Trattato di Maastricht", dalla città ove fu sottoscritto.
2Già Comunità economica europea. Il c.d. Trattato di Roma modificò la propria denominazione con il Trattato di Maastricht.
3Venne, altresì, posto l'accento su una migliore qualità redazionale della legislazione, allo scopo di favorirne una migliore comprensione ed una più efficace applicazione.
4Tale dichiarazione programmatica era contenuta nel Protocollo sulle istituzioni nella prospettiva dell’allargamento dell’Unione. Essendo l’allargamento previsto per il 2001, la conferenza governativa doveva essere indetta nel 2000.

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