INCENTIVI PUBBLICI PER GLI INVESTIMENTI NEI PAESI INDUSTRIALIZZATI (Enciclopedia)

Abstract

Oggi la principale sfida che i paesi tradizionalmente sviluppati devono affrontare è la concorrenza dei paesi di nuova industrializzazione. E’ cruciale il tasso degli investimenti, motore dello sviluppo e mezzo di infusione e diffusione del progresso tecnologico, quindi della crescita della produttività nel sistema. L’articolo considera gli strumenti di intervento pubblico che possono influire sulle decisioni imprenditoriali di investimento. Si sottolinea l’importanza degli interventi che riducono il cuneo fiscale e parafiscale che grava sul costo del lavoro.

La principale difficoltà consiste nel trovare copertura, nei bilanci pubblici, alle minori entrate e/o alle maggiori spese richieste per le incentivazioni. Le risposte possono essere trovate, oltre che nella riduzione delle spese pubbliche meno produttive, in modifiche della composizione del prelievo fiscale e parafiscale; ed anche in un’interpretazione dei vincoli del patto di stabilità meno “contabile” e più fondata sugli effetti economici.

1. Premessa


Gli investimenti sono la variabile cruciale in tutti i modelli di crescita, siano essi investimenti per accrescere la capacità produttiva, sia per infondere il progresso tecnologico nel sistema produttivo, sia per accrescere le conoscenze (investimenti in capitale umano).

Ragionando sulle cause della grandi crisi del ’29 -’30, Keynes aveva avvertito che è difficile cogliere le determinanti delle decisioni di investimento in quanto legate alle previsioni soggettive degli imprenditori (“animal spirits”). Aveva riconosciuto l’influenza su tali decisioni del costo del capitale, ma aveva anche ammonito che la manovra del tasso di interesse può essere insufficiente a stimolare la ripresa degli investimenti se le aspettative degli investitori rimangono negative.

La recente crisi economica, che ha colpito più duramente i Paesi tradizionalmente industrializzati1 e prospetta ad essi le maggiori difficoltà di ripresa di sviluppo, riporta all’attualità il pensiero di Keynes2. Per esemplificare, la sintesi neoclassica del modello keynesiano (il familiare schema IS-LM) non offre spiegazione al fatto che oggi nell’Unione Europea i tassi di interesse sono scesi a livelli storicamente bassissimi ma la ripresa degli investimenti non si manifesta come farebbe invece attendere la consueta relazione tra investimento e costo del capitale.

La questione non è certo di sola pertinenza del dibattito teorico. I Governi che intendono promuovere la ripresa degli investimenti trovano difficoltà a reperire altri strumenti di intervento per promuoverli, oltre a quello, già sperimentato, della riduzione dei tassi di interesse. Come noto, Keynes suggeriva che, sia per rimettere in moto il meccanismo spesa-produzione-reddito, sia per rendere più favorevoli le aspettative degli imprenditori, i Governi realizzassero programmi di investimenti pubblici diretti o anche sostenessero i livelli dei consumi delle famiglie.

Per molti Stati, tuttavia, nelle condizioni odierne della finanza pubblica tendente allo squilibrio a causa di fattori strutturali di lievitazione di spese pubbliche aventi finalità redistributive, la ricetta keynesiana degli investimenti pubblici e del sostegno pubblico ai consumi appare pericolosa per l’equilibrio monetario e finanziario del sistema3. Inoltre, le esperienze indicano che i meccanismi di decisione politica rendono difficile ridurre molte categorie di spesa pubblica (trasferimenti alle famiglie ed anche alle imprese, retribuzioni nette dei dipendenti, “tax expenditures”)4 quando la ripresa economica fosse avviata. Né si può trascurare che negli ultimi decenni l’ideologia economica prevalente ha giudicato con sfavore l’ampliamento dell’intervento pubblico nell’economia ed ha puntato invece alla liberalizzazione dei mercati privati che, attraverso una più efficiente allocazione delle risorse, avrebbe dovuto favorire un più alto tasso di crescita economica5.

Si deve naturalmente aggiungere che, mentre  ai tempi in cui scriveva Keynes il modello dell’economia sostanzialmente chiusa poteva essere una rappresentazione adeguata della realtà, oggi invece nel modello dell’economia globale non è sufficiente la ripresa della domanda interna a determinare un aumento della produzione e del reddito nello stesso Paese, se i differenziali dei costi di produzione rendono più conveniente la produzione in altri Paesi.

In tale quadro, l’individuazione di strumenti pubblici appropriati di incentivazione degli investimenti in un Paese TI appare obiettivamente difficile e pertanto richiede una riconsiderazione delle variabili decisionali degli investimenti su cui gli strumenti dell’intervento pubblico possono influire.   

La letteratura offre molteplici e anche sofisticati schemi di valutazione di convenienza degli investimenti, di cui uno Stato moderno certamente deve tener conto per decidere i propri programmi di investimento diretto.

D’altra parte, nella realtà operativa degli imprenditori privati e soprattutto delle piccole e medie imprese (e anche di talune grandi6 quando la proprietà resta accentrata e mantiene il controllo delle decisioni di impresa) è frequente l’utilizzo di schemi di valutazione degli investimenti strutturalmente semplici, formalmente anche rozzi così però adattano a sintetizzare il ragionamento intuitivo dell’imprenditore, che assume pochi essenziali punti di riferimento e si serve di informazioni che ritiene di padroneggiare e di poter utilizzare in misura adeguata.

Normalmente, l’intuizione (un aspetto degli “animal spirits”) dell’imprenditore concerne la probabilità (valutata soggettivamente) di conseguire da una data iniziativa e su un dato arco temporale un flusso di ricavi che, sottratti i costi di produzione diretti e indiretti, gli ammortamenti in funzione del periodo di recupero desiderato degli investimenti, e tutte le imposte e tasse afferenti, realizzano rendimenti sul capitale investito (finanziario e sulla risorsa imprenditoriale) giudicati tali da coprire il rendimento normale sul capitale e da compensare il rischio.

Evidenziamo di seguito le variabili decisionali generalmente considerate dagli imprenditori, così da poter individuare le opportunità per interventi pubblici che incentivino le decisioni di investimento.

2.1 Le prospettive di ricavo

Nei termini consueti dell’economia keynesiana, le opportunità di accrescere le vendite nei mercati, così da giustificare nuovi investimenti, dipendono sotto il profilo “macro” dall’andamento previsto della domanda, che è regolabile dai Governi7 con i noti strumenti della politica macroeconomica.  Le informazioni sugli andamenti dei singoli settori produttivi e sulle loro interdipendenze consentono di calibrare gli interventi seguendo un approccio disaggregato e intersettoriale.

Come accennato in premessa, le odierne difficoltà soprattutto per i Paesi TI sorgono dal fatto che un aumento della domanda interna, indotto dalla politica fiscale e rivolto a tutti o ad alcuni settori produttivi, può rivelarsi largamente inefficace a stimolare gli investimenti interni, se nelle previsioni degli imprenditori tali aumenti della domanda interna dovessero essere largamente soddisfatti da produttori localizzati in altri Paesi8.
Rispetto a tale situazione, nuova nei confronti di quella osservata da Keynes, quali strumenti di intervento pubblico in un Paese TI restano disponibili per migliorare le prospettive delle imprese di conseguire adeguati ricavi da nuovi investimenti?

Le risposte che usualmente si incontrano nei dibattiti in materia riguardano l’altezza dei costi di produzione nei Paesi già industrializzati rispetto a quelli dei Paesi emergenti. Tali questioni sono esaminate nel paragrafo successivo riguardante i costi di produzione.

Ma, vi è uno spazio significativo di intervento anche relativo ai ricavi attesi dell’imprenditore, che (mi riferisco in particolare ai Paesi UE) sono i ricavi netti da IVA e da altre imposte sui consumi. Le imposte sui consumi finali, infatti, introducono un cuneo fiscale tra prezzi pagati dai consumatori nazionali e ricavi netti incassati dagli imprenditori. Vero è che una riduzione dell’IVA e di altre imposte sui consumi finali ridurrebbe tale cuneo fiscale non solo in vantaggio dei produttori nazionali ma anche dei produttori esteri esportatori nel Paese di riferimento, poiché l’IVA e le altre accise si applicano anche alle importazioni. Tuttavia, si può supporre che i consumatori, ad un livello più elevato del loro potere reale di acquisto, nella loro valutazione del rapporto qualità/prezzo diano maggiore peso al fattore qualità, che si tende a presumere sia superiore per i prodotti nazionali (del Paese a più lunga tradizione industriale)9. La manovra di riduzione delle imposte sui consumi finali potrebbe perciò favorire le scelte dei consumatori verso i prodotti nazionali e quindi stimolare gli investimenti interni.

L’IVA è un’imposta indiretta comunitaria, il cui gettito per una parte va a finanziare il bilancio dell’Unione Europea10, e perciò riduzioni delle aliquote dell’IVA dovrebbero essere concordate a livello di Unione (attualmente l’aliquota minima normale prevista è del 15%). Essendo le attuali difficoltà economiche comuni, pur con alcuni gradi di diversità, a tutti i Paesi dell’UE, si può ritenere che lo strumento della manovra dell’aliquota normale dell’IVA possa essere preso in considerazione anche nell’ambito europeo.
Altra questione è il “finanziamento”, nell’ambito del bilancio pubblico nazionale, di una manovra di riduzione dell’IVA.

Le strade teoricamente aperte sono: l’aumento di altre imposte; la riduzione della spesa pubblica (ovvero di alcune sue voci); l’ampliamento del disavanzo pubblico. Poiché tale questione riguarda qualsiasi proposta di incentivazione pubblica degli investimenti che comporti – almeno nel breve periodo, finché non si è avviata la ripresa economica - la riduzione del prelievo fiscale o parafiscale e/o l’aumento della spesa pubblica, considererò unitariamente l’aspetto del finanziamento degli interventi di incentivazione agli investimenti nel successivo paragrafo 3.

2.2 L’incentivazione all’innovazione

Nei dibattiti sull’argomento delle prospettive di produzione, e quindi di investimento, nei Paesi TI che devono affrontare la crescente competizione dei Paesi emergenti, si sostiene spesso che il primo gruppo di Paesi (in particolare quelli dell’UE) dovrebbero orientare le scelte strategiche di investimento verso prodotti a tecnologia più avanzata. L’innovazione tecnologica dovrebbe conferire a tali Paesi un vantaggio competitivo sia nei processi produttivi, sia nell’offerta di nuovi prodotti, sia nella migliore qualità (percepita dal consumatore) dei prodotti offerti. A tali obiettivi si sostiene che gli Stati più industrializzati  dovrebbero aumentare e coordinare le spese per la ricerca, di base e applicata, e incentivare le decisioni di infusione dei risultati innovativi nel sistema produttivo.
Questa strategia prospetta ampi margini per l’intervento pubblico sia nel sostegno e organizzazione della ricerca, sia nel sostegno agli investimenti che incorporano i risultati innovativi della ricerca e nella dimostrazione della convenienza per le imprese a utilizzare tali risultati.

Sono indicazioni certamente importanti ma, come le esperienze stanno mostrando, non di semplice attuazione. A monte, vi sono le decisioni del bilancio pubblico che, in condizioni di vincoli ai saldi del bilancio e di rigidità delle più importanti voci di spesa11 (personale, pensioni, interessi sul debito), devono riuscire a trovare gli spazi per finanziare in misura significativa nuove spese pubbliche per la ricerca e per sostenere gli investimenti che  ne incorporano i risultati.

Inoltre, vi sono, segnatamente in Italia, problemi di efficienza dei centri preposti alla ricerca, di base e applicata, e alla sua diffusione nelle produzioni, anche a causa delle complessità, spesso non giustificabili, delle procedure e delle sovrapposizioni e interferenze fra enti pubblici e tra programmi.

Un secondo aspetto di criticità riguarda l’ammontare dei capitali richiesti per grandi programmi di ricerca innovativa, avendo presente che ormai anche i maggiori Paesi emergenti (si pensi a Cina e India) hanno raggiunto livelli di conoscenza scientifica paragonabili a quelli degli Stati di tradizionale industrializzazione. Sia per ragione di costo sia di efficacia della ricerca, sembra plausibile sostenere che i grandi programmi di ricerca dovrebbero essere organizzati e promossi, anche finanziariamente, a livello di grandi aree geografiche, (ad es. a livello di UE nel suo complesso)12.

Un terzo aspetto di criticità è l’infusione dell’innovazione scientifico - tecnologica nel sistema produttivo, poiché essa deve passare attraverso specifiche decisioni  degli imprenditori.

Da lungo tempo la teoria dell’impresa ha riconosciuto che l’imprenditorialità è fattore scarso e difficilmente divisibile.

Vi sono innovazioni che si attagliano immediatamente ad un dato processo produttivo o prodotto già esistente, e che quindi l’imprenditore riconosce, valuta e recepisce positivamente e in breve tempo. Ma quando l’innovazione richiederebbe cambiamenti importanti dei processi produttivi o dei prodotti in essere, o direttamente la creazione di nuove attività di impresa, il fattore (scarso e indivisibile) “imprenditorialità” può divenire un limite che non consente l’assorbimento tempestivo dell’innovazione nel sistema produttivo.

Inoltre, vi è da considerare che, in alcune situazioni, l’innovazione può comportare, in quanto realizzata attraverso investimenti, l’obsolescenza anticipata di precedenti investimenti non ancora pienamente ammortizzati, cosicché può apparire non conveniente all’imprenditore - in assenza di compensazioni pubbliche - riconvertire la propria organizzazione produttiva. 

Infine, gli schemi di incentivazione pubblica agli investimenti per innovare tecnologicamente e aumentare la produttività dell’impresa possano incontrare le note difficoltà discendenti dall’asimmetria informativa (tra principale e agente), anche sotto il profilo del “moral hazard13.

In conclusione, la strada dello stimolo e promozione della ricerca scientifica di base ed applicata, e dell’incentivazione degli investimenti che ne infondano i risultati nel sistema produttivo, è sicuramente obbligata per i Paesi TI – da perseguire non tanto separatamente dai singoli Paesi ma soprattutto con strategie realizzate per grandi aree geografiche. E’ strada obbligata se tali Paesi intendono mantenere la posizione di preminenza storica nell’economia mondiale e con essa livelli di preminenza del tenore medio di vita dei loro abitanti. Tuttavia, non appare essere una strada facile e con pochi ostacoli. Inoltre, i risultati che ci si possono attendere appartengono al medio - lungo periodo; ma in una situazione di crisi economica pare necessario, anche per ragioni di stabilità politico-istituzionale, che gli Stati utilizzino anche altri strumenti di incentivazione degli investimenti, capaci di produrre effetti già nel breve periodo.

Ho sopra indicato le opportunità di manovra dell’IVA e di altre imposte sui consumi per influire positivamente sulle attese dei ricavi. Nel prossimo paragrafo esamino le opportunità di incentivazione degli investimenti guardando alla struttura dei costi che gli imprenditori considerano nel valutare l’opportunità dell’investimento.

2.3    Prospettive di riduzione dei costi

Anche nelle ipotesi più favorevoli, che la politica pubblica riesca ad innalzare il tasso dell’innovazione tecnologica ed organizzativa nel sistema produttivo dei Paesi TI, difficilmente i suoi risultati potrebbero bastare (almeno nel breve periodo) a risolvere la questione cruciale dei differenziali  dei costi di produzione tra economie dei Paesi TI ed economie dei Paesi emergenti.

Infatti, nell’economia globale e dell’informazione globale che caratterizza questi anni, le innovazioni tecnologiche tendono a diffondersi con rapidità dal Paese di origine agli altri, e anche le protezioni giuridiche offerte dai brevetti tendono, come mostra l’esperienza, ad essere rapidamente aggirate.

Questo significa che i vantaggi, in termini di competitività, prodotti dall’innovazione tecnologica risultano spesso essere di breve durata. Non solo:  il fatto che le imprese sono a conoscenza dell’elevato rischio che l’innovazione in un Paese si trasmetta piuttosto rapidamente ai sistemi produttivi di altri Paesi, fa sì che le imprese aventi origine nei Paesi TI quando decidono di realizzare un investimento per innovazione considerano anche l’opportunità di realizzarlo direttamente nei Paesi aventi più bassi costi.

A maggior ragione, se ci poniamo fuori dalle ipotesi di (molto significative) innovazioni tecnologiche, la valutazione della convenienza all’investimento ha nel livello dei costi di produzione normalmente attesi, la variabile cruciale di riferimento per l’imprenditore, che confronta i costi attesi con i ricavi attesi per valutare se il margine di profitto, rapportato al capitale investito, può essere considerato soddisfacente.

Come ho sopra ricordato, nell’economia odierna sempre più integrata internazionalmente, lo stimolo keynesiano alla domanda interna può non essere sufficiente a promuovere lo sviluppo all’interno del Paese di riferimento, se l’aumento della domanda viene in ampia misura soddisfatto da produzioni localizzate fuori dai Paesi TI, cioè in Paesi a più bassi costi.

Il costo del lavoro è la voce più importante di costo della produzione in quasi tutti i settori produttivi dei Paesi TI; ed il differenziale tra tale costo nei Paesi TI e il costo del lavoro delle produzioni concorrenti nei Paesi emergenti è il tema prioritario della perdita di competitività dei Paesi TI nei mercati internazionalmente aperti.

Quali strumenti possono essere utilizzati dallo Stato per ridurre il costo del lavoro nei Paesi TI? La semplice osservazione della struttura del costo del lavoro nei Paesi TI mostra che il prelievo fiscale e parafiscale costituisce componente fondamentale di tale costo: come si può vedere alle tabelle 1 e 2 che rappresentano per i Paesi UE rispettivamente il “cuneo fiscale” nel salario medio e l’aliquota implicita del prelievo sul reddito di lavoro dipendente.

       Tabella 1 – Totale (media) cuneo fiscale, singoli lavoratori; 100% salario medio

       Fonte: Commissione Europea


                  Tabella 2 – Aliquota fiscale implicita sul salario (%), 2006

Fonte: Commissione Europea
Nota: Romania (RO*) dati del 2005

In termini più consueti agli imprenditori, essi affermano che, per corrispondere al lavoratore un dato salario o stipendio, debbono sostenere un costo che è aumentato dalla misura del prelievo fiscale e parafiscale. Poiché, come si vede alla tabella 1, tale cuneo è per la maggior parte dei Paesi UE compreso tra il 40% e 50% (o oltre) della retribuzione media, è evidente che una sua riduzione potrebbe incidere in misura significativa sulla competitività delle produzioni delle imprese dei Paesi TI rispetto a quelle dei Paesi emergenti. Il recente citato rapporto della Comunità Europea, nell’annotare che “l’onere fiscale (e parafiscale) sul lavoro è in media molto alto in Europa”14, deduce che questa pesante tassazione “è uno dei fattori che sta dietro all’insoddisfacente andamento dell’occupazione in Europa degli anni recenti, nella forma di alti tassi di disoccupazione, bassi tassi di partecipazione e bassi numeri di ore lavorate”; per altro aggiungendo che altri fattori significativi possono essere il salario minimo e la bassa flessibilità del mercato del lavoro.

La principale conclusione che si può trarre è che, se non vi fossero difficoltà a trovare la copertura nei bilanci della Pubblica Amministrazione alle riduzioni di una parte significativa dei gettiti del prelievo fiscale e parafiscale sul lavoro, vi sarebbero per i Paesi TI prospettive immediate di migliorare efficacemente la competitività delle produzioni nazionali attraverso tali riduzioni delle componenti pubbliche del costo del lavoro.

E’ bene ribadire su tale tema, cruciale per la ripresa di competitività dei Paesi TI e quindi per le prospettive di investimento in essi, che occorre considerare che l’UE è rispetto ai Paesi emergenti (ma anche rispetto agli altri Paesi industrializzati), un’area ad alta tassazione (misurata rispetto al PIL)15. Purtroppo, le difficoltà di copertura a tali eventuali manovre di riduzione degli oneri fiscali e parafiscali sul costo del lavoro appaiono ai Governi preclusive dell’utilizzo su larga scala di tali manovre16.

    Tabella 3 - Imposte complessive (inclusi le contribuzioni sociali), % PIL, 2007

Fonte: Commissione Europea
Note: Romania (RO) dati del 2006.

Come si può vedere dalla tabella 3, l’UE è un’area ad alta tassazione (la media per i 27 Paesi del totale del prelievo è del 39,5 % del PIL), ma l’Italia è a sua volta un Paese ad alta tassazione (il quarto insieme alla Francia) tra i Paesi dell’UE.

A tale riguardo è stato osservato che l’altezza relativa del prelievo fiscale e parafiscale nell’UE rispecchia la maggiore robustezza ed estensione dei sistemi di protezione sociale in tali Paesi, rispetto a quelli extra UE. La solidità ed ampia copertura di tali sistemi di protezione sociale, si argomenta, avrebbe offerto sostegno decisivo alla resistenza sociale delle collettività nell’UE agli effetti della recente grave crisi economica.

Si aggiunga che le contribuzioni sociali sono finalizzate a finanziare le spese previdenziali (pensioni, sussidi, indennità sociali)17 e quindi una loro riduzione porrebbe in tutta immediatezza il problema del finanziamento di tali spese, salvo le opportunità di ridurre le inefficienze e gli abusi per le asimmetrie informative e le resistenze sociali, che tuttavia incontrano difficoltà tecniche. L’importanza sociale di tali spese è nota (incluse le spese per gli ammortizzatori sociali).

Sotto il profilo metodologico, la questione è analoga a quella sopra sollevata riguardo alle proposte di riduzione dell’IVA e di altre imposte sui consumi: tali manovre devono trovare copertura nella riduzione di alcune voci di spesa pubblica e/o nell’aumento di altre forme di prelievo. Pertanto, nuovamente si rinvia al successivo paragrafo 3.

Si deve avvertire che le presenti argomentazioni, in favore della riduzione del prelievo fiscale e parafiscale sul lavoro dipendente possono sembrare all’osservatore in controtendenza rispetto a una impostazione teorica (e di politica tributaria) affermatasi negli ultimi decenni, che ritiene che il reddito del fattore  capitale andrebbe tassato in misura inferiore18 rispetto al reddito del fattore lavoro, come effettivamente è nel modello concreto della DIT nordica ed anche nelle significative agevolazioni ai redditi di capitale concesse dalla gran parte degli ordinamenti attuali dei Paesi TI19.

Mentre il dibattito teorico sui pregi, in termini di equità e di efficienza, della minore tassazione del reddito di capitale rimane aperto20, nella politica tributaria - come è stato riconosciuto dagli ideatori stessi del modello della DIT - l’argomento vincente è stato che, una più elevata tassazione del reddito di capitale di un Paese rispetto a quelli concorrenti provocherebbe un sostanziale deflusso dei capitali dal Paese a più alta tassazione, nel quadro dell’odierna economia internazionale altamente integrata e con elevata mobilità del capitale.

Credo che la forza di questa argomentazione stia diminuendo nel tempo rispetto ai due decenni precedenti.  La ragione di fondo è che la cooperazione tra Stati, soprattutto nell’ambito dell’UE per rendere rintracciabili alle Autorità i percorsi degli spostamenti internazionali dei capitali, si sta fortificando ed estendendo. Si aprono così nuove possibilità agli Stati per applicare il “principio della residenza”, e inoltre per più efficacemente contrastare le evasioni ed elusioni fiscali.

In tale citato Rapporto della Commissione21, si trova inoltre l’osservazione statistica che  la grande integrazione economica degli ultimi anni e l’associato grande aumento della mobilità internazionale dei capitali non hanno portato, fino ad oggi, a una significativa riduzione del prelievo sui redditi di capitale.

   Tabella 4 – Gettito fiscale dell’imposta sul reddito delle società e
    percentuale del gettito fiscale dal reddito di capitale e dal reddito di impresa

Fonte: Commissione Europea

L’osservazione è spiegata con altri tre motivi (che si aggiungono a quello, sopra indicati, dell’estensione dei controlli in base alla maggiore cooperazione internazionale tra Stati). La Commissione osserva, infatti, che l’osservata riduzione delle aliquote di legge sui redditi societari è stata accompagnata da allargamenti della base imponibile legale. Inoltre la riduzione delle aliquote societarie avrebbe incentivato l’aumento degli imponibili societari a scapito di quelli personali. La tassazione societaria starebbe perdendo forza nella sua funzione di “backstop” alla riduzione degli imponibili dichiarati a livello personale.

In particolare, la crescente competizione globale dovrebbe indurre a considerare che, se è vero che per la sua minore mobilità internazionale il lavoro non può sottrarsi significativamente alla maggiore fiscalità interna trasferendosi all’estero22, è altrettanto vero che sono le imprese dei Paesi a più alta fiscalità sul lavoro a trovare che il suo costo non è competitivo, spingendole quindi a ridurre l’attività nel Paese a maggior tassazione e/o a localizzare altrove le proprie attività.

Questa considerazione, che ci sembra necessaria per qualificare le proposte in favore della DIT o schemi analoghi, non vuole significare immediatamente che il finanziamento della detassazione del lavoro debba avvenire attraverso una maggiore tassazione del reddito di capitale.

La proposta che qui si presenta è di ridurre il costo del lavoro dei Paesi TI per evidenti ragioni di competitività con i Paesi emergenti; quanto alla copertura finanziaria di tale detassazione si rinvia al successivo paragrafo 3.

2.4 Altri possibili interventi

La revisione del sistema tributario in essere, per migliorare la competitività delle imprese nei Paesi TI, dovrebbe estendersi ad altri tributi, in modo da ridurre gli oneri fiscali sui costi di produzione delle imprese situate in territorio nazionale.

Non è possibile in questa sede addentrarsi nelle questioni tecnico-tributarie specifiche a ciascun tributo.

Basti richiamare i tributi che si candidano a tale revisione, con specifico riferimento all’ordinamento italiano:
- L’IRAP, che grava sull’attività produttiva e direttamente sul costo d’uso dei fattori produttivi (capitale e lavoro), introducendo il cuneo fiscale tra remunerazione lorda e netta dei fattori;
- Un insieme di altri oneri tributari, che grava su molteplici atti afferenti alle operazioni economiche e alla vita societaria (in particolare imposte di registro, bollo, e assimilate).

E’ evidente che anche tali proposte di revisione dovrebbero essere bilanciate dall’indicazione delle forme di copertura delle perdite di gettito (par. 3).

Sull’altro versante, è indicazione generalmente accolta che vi sono, in particolare in Italia, ampi margini disponibili per l’aumento dell’efficienza degli interventi della P.A. (le inefficienze si ripercuotono negativamente sui costi e sulle attività delle imprese). L’esperienza mostra, fino ad oggi, che vi sono difficoltà tecniche di riorganizzazione del lavoro e degli uffici delle P.A., frizioni avverse all’innovazione, ed anche interessi di categorie e di gruppi che ostacolano fortemente i tentativi di aumentare l’efficienza di molti interventi pubblici, che si candiderebbero allo scopo.

Naturalmente, resta cruciale il tema dell’aumento della produttività totale dei fattori nell’economia, che dipende dall’innovazione tecnologica e dalla sua diffusione reale nelle strutture produttive.  Come sopra indicato, il tema sulle questioni dell’efficienza nella P.A. non è possibile trattarlo in questo articolo.

3. La copertura finanziaria delle minori entrate e delle maggiori spese pubbliche necessarie a un programma di significativa incentivazione degli investimenti

In relazione alle proposte, contenute nei precedenti paragrafi, di incentivazione degli investimenti del sistema produttivo attraverso riduzioni di prelievo fiscale e parafiscale e/o maggiori spese pubbliche, abbiamo dovuto avvertire che le attuali condizioni della finanza pubblica della maggior parte dei Paesi TI sembrerebbero porre ostacoli insormontabili a reperire le nuove risorse finanziarie per tali programmi di incentivazione pubblica23.

In effetti, qualsiasi programma di incentivazione pubblica che sia significativo per dimensioni, e quindi efficace all’obiettivo della ripresa della crescita economica, non appare realizzabile se non si scioglie il nodo della sua copertura finanziaria.

In particolare, ho sopra osservato che l’altezza del prelievo fiscale e parafiscale sul reddito del lavoro dipendente offre margini molto ampi di rilancio della competitività dei Paesi TI attraverso provvedimenti di riduzione di tale prelievo. Ma, il peso preponderante di tali voci di prelievo sulle entrate complessive delle Pubbliche Amministrazioni evidenzia la difficoltà a sostituire quote significative di tali gettiti con l’aumento dei gettiti di altre imposte, e/o con riduzioni corrispondenti di determinate voci della spesa pubblica (per le spese previdenziali il rapporto contribuzioni sociali - spesa è istituzionalizzato).

Tabella 5 – Conto Economico della Pubblica Amministrazione a legislazione vigente.
Consuntivo 2008 e previsioni 2009-2013


La Commissione Europea24 riconosce che “lo spostamento del prelievo dalle imposte sul lavoro alle imposte sui consumi può avere effetti positivi sull’occupazione e sullo sviluppo”. E tuttavia, afferma che questi effetti “tendono ad essere modesti per dimensioni”; avverte che possono suscitare pressioni inflazionistiche; e infine che, nella situazione macroeconomica attuale non sarebbe consigliabile impoverire il potere di acquisto delle famiglie a basso reddito, cosicché eventuali aumenti della tassazione sui consumi andrebbero accompagnati da misure di compensazione in favore dei bassi redditi. Peraltro, la Commissione esprime (con cautela) una preferenza per un maggiore affidamento sulla tassazione ambientale, la cui importanza si è invece ridotta nell’UE negli ultimi anni, e sulle imposte sulla proprietà indicate anche come strumento per introdurre la tassazione in base al beneficio a livello locale25.

Economisti e Autorità di governo dell’economia si stanno confrontando, nei vari Paesi, con tali difficoltà di trovare la copertura finanziaria alla riduzione dei vari tipi di prelievo (imposte sui consumi, sui redditi di impresa, sugli atti societari) e di aumento delle spese incentivanti (contributi e “tax expenditures” per gli investimenti, spese per la ricerca e simili).

Un argomento avanzato, con maggior forza in alcuni Paesi26, riguarda le possibilità di recupero di entrate dalle evasioni e elusioni fiscali e parafiscali tali da finanziare i programmi di incentivazione sopra indicati. Certamente, il contrasto dell’evasione ed elusione è un dovere per ciascuno Stato, perché si tratta di violazioni o applicazioni infedeli di leggi che tutti sono invece tenuti a rispettare. Come sottolineato anche dalla Commissione Europea27, il contrasto ai fenomeni delle evasioni ed elusioni comincia a dare risultati apprezzabili, sia perché le condizioni della finanza pubblica impongono agli Stati maggiore impegno su tale materia, sia perché le tecnologie dell’informatica offrono nuovi strumenti all’azione degli uffici finanziari, sia perché comincia a produrre i primi risultati la crescente cooperazione tra gli Stati membri, e anche con Stati extra UE, per migliorare l’efficacia degli accertamenti. La prospettiva di reperire attraverso la crescente efficienza degli accertamenti nuove risorse fiscali e parafiscali per finanziare i programmi di incentivazione, introduce una nota potenzialmente ottimistica sulle future capacità di incentivazione pubblica alla competitività delle imprese nei Paesi TI.

Peraltro, soprattutto per alcuni Paesi e per alcuni settori produttivi in particolare, e per molte PMI, occorre avvertire che l’emersione del “sommerso fiscale” deve essere accompagnata da contestuali riduzioni delle aliquote e dai contestuali avvii dei programmi di incentivazione. Molti imprenditori infatti, (soprattutto delle PMI), ammoniscono che il mantenimento del “sommerso” è effetto necessario delle aliquote di legge eccessive, e più in generale della pressione della competizione di costo dalle imprese situate nei Paesi emergenti. Ovvero, occorre evitare il pericolo che una rapida emersione fiscale del sommerso, non contestuale alla riduzione delle aliquote e alle altre incentivazioni, metta fuori mercato nella competizione globale tali imprese dei Paesi TI, inducendole a ridurre o chiudere le loro attività e/o a localizzarle in Paesi a più basso costo di produzione, che generalmente sono anche a più bassa fiscalità e parafiscalità (e hanno minori vincoli legislativi all’utilizzo dei fattori produttivi e delle risorse ambientali).

L’argomento della futura copertura dei programmi di incentivazione attraverso il recupero di materia imponibile evasa o elusa ha la sua importanza, con le qualificazioni sopra riportate.

Vi è però un altro argomento, in favore di programmi di riduzione del costo fiscale e parafiscale del lavoro, che credo non sia stato sufficientemente portato all’attenzione del dibattito. L’altezza del costo del lavoro causata dal cuneo fiscale e parafiscale disincentiva anche l’occupazione, nelle scelte imprenditoriali riguardanti l’organizzazione produttiva. Come la teoria già molti anni or sono aveva posto in luce28, nei conti economici dell’operatore pubblico la riduzione delle entrate conseguente alla riduzione del prelievo fiscale e parafiscale a carico del lavoro, così da aumentare l’occupazione, viene almeno in parte compensata dalle minori spese rispetto quelle che la PA dovrebbe sostenere, per evidenti ragioni socio-politiche,  a favore dei disoccupati (varie forme di sussidi alla disoccupazione, sussidi espliciti o impliciti alle imprese perché conservino i posti di lavoro, servizi sociali gratuiti ai poveri, fino alle pressioni per le assunzioni da uffici pubblici di personale non necessario, ma altrimenti disoccupato). Pertanto, in una corretta contabilità dei costi sociali le maggiori “tax expenditures” per ridurre il costo del lavoro debbono essere confrontate con le conseguenti minori spese pubbliche in favore dei disoccupati e per assistenza alle fasce più povere della popolazione.

L’attuale crisi economica, inoltre, ha ridato voce a quanti avvertono che le “nuove ortodossie” circa i rapporti indebitamento pubblico/PIL29 devono essere interpretate seguendo logiche economiche e non soltanto contabili. E’ ben noto che l’andamento del rapporto indebitamento pubblico/PIL dipende non solo dall’andamento del numeratore ma anche del denominatore. La recessione economica tende strutturalmente ad innalzare tale rapporto. Pertanto, appare economicamente corretta la proposta di permettere di elevare ulteriormente tale rapporto nei periodi di crisi con politiche di bilancio per l’incentivazione e lo stimolo degli investimenti, purché l’intervento pubblico addizionale generi successiva ripresa degli investimenti e della crescita del PIL. 

E’ argomento che - mutatis mutandis e allora ragionando sostanzialmente per un’economia chiusa - Keynes lucidamente oppose all’ortodossia del pareggio del bilancio pubblico nel suo tempo, mostrando (pur nei limiti del suo modello) che gli investimenti avrebbero generato il risparmio necessario a finanziarli.

Riprendendo la lezione keynesiana e adattandola ai nuovi vincoli della competitività nella economia globale, appare che una adesione eccessivamente formale, e concettualmente statica, alle regole della nuova ortodossia della finanza pubblica potrebbe risultare fortemente negativa per le prospettive economiche dei  Paesi TI.

Vi sono dunque margini per una strategia fiscale che migliori la competitività delle produzioni nei Paesi TI, pur non sottovalutando le difficoltà che si sono sopra indicate. D’altra parte non mi sembra che vi siano alternative praticabili di intervento avendo l’obiettivo di stimolare la ripresa di tassi di crescita dei paesi TI che consentano (almeno) di mantenere gli attuali livelli medi di vita dei loro cittadini.
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1Che d’ora in avanti chiamiamo Paesi TI.
2Cfr. le considerazioni in The Economist (18/07/2009).
3Soprattutto a causa degli elevati debiti pubblici e privati, già accumulati nella maggior parte dei Paesi (dall’Italia segnatamente per il debito pubblico).
4In realtà anche una riduzione significativa degli investimenti pubblici, quando sia stata avviata la ripresa economica, può incontrare ostacoli politici perché vi sono rigidità e frizioni nei processi di riconversione delle imprese che hanno lavorato per la domanda pubblica a ottenere commesse della domanda privata. Tali rigidità hanno contenuto non solo produttivo - merceologico ma anche di localizzazione territoriale.
5Cfr. ALESINA A. et alii (2006);HOI et alii (2006); anche dopo lo scoppio della crisi finanziaria e economica mondiale, la Commissione Europea nell’avanzare raccomandazioni alla politica fiscale nell’ambito del “European Economic Recovery Plan” (ERRP) ricorda la strategia di Lisbona finalizzata a migliorare il funzionamento dei mercati (anche del lavoro) in senso pro-concorrenziale. Cfr. EUROPEAN COMMISSION (2009).
6Escludendo le imprese del sistema finanziario - assicurativo che strutturalmente operano con schemi di analisi degli investimenti finanziari anche molto sofisticati.
7Come si è sopra avvertito, l’affermazione vale per un’economia sostanzialmente chiusa o per un’economia aperta le cui imprese siano sufficientemente competitive da soddisfare la gran parte dell’aumento della domanda interna.
8Inclusa la delocalizzazione all’estero di aziende produttive da parte di imprenditori nazionali.
9L’argomento è ben presente alle imprese dei Paesi TI e italiane, in particolare nella forma della richiesta di maggiore tutela dei marchi, certificazioni di qualità e dell’indicazione sicura del Paese di effettiva produzione (come le richieste di tutela del Made in Italy).
10Se la riduzione dell’aliquota deve scendere al di sotto dei livelli previsti dagli accordi comunitari (oggi 15%). La Commissione Europea (2008) prevede tra le misure di stimolo fiscale alla ripresa economica “riduzioni temporanee” nel livello dell’aliquota per sostenere i consumi. Ma, se prendiamo in considerazione (come nel testo) le decisioni di investimento delle imprese appare difficile che riduzioni temporanee, di cui non è certa la scadenza, possano influire significativamente sulle scelte di investimento degli imprenditori.
11Nelle scelte di bilancio pubblico gli stanziamenti a favore della ricerca scientifica utilizzabile dal sistema produttivo incontrano anche l’ostacolo della naturale riluttanza dei ricercatori a lavorare “su commissione” o comunque sui temi e indirizzi dichiarati prioritari dalle Autorità di Governo: si può infatti obiettare che la ricerca debba essere libera e finanziata in tutte le direzioni come strumento di progresso della cultura, e non piegata a obiettivi di più corto periodo finalizzati a rendere più competitivo il sistema produttivo. E’ questione assai complessa perché coinvolge aspetti ideologici, della natura dell’organizzazione sociale e dal significato della libertà individuale in esso.
12Cfr. MONTI (2010).
13Sul tema cfr. in particolare i lavori di LAFFONT, J.J., MARTIMORT,D. (2001); LAFFONT, J.J., TIROLE, (1993).
14EUROPEAN COMMISSION (2009) pp.43- 44. La Commissione annota inoltre che considerando insieme il prelievo complessivo sul lavoro e i benefici offerti dai sistemi di assistenza sociale, operano nei Paesi dell’ UE alti disincentivi al lavoro, alla partecipazione alla forza lavoro e all’aumento delle ore e dello sforzo di lavoro, e invita pertanto i Paesi membri a riformare gli istituti disincentivanti: pp. 50-54.
15Cfr. EUROPEAN COMMISSION (2009).
16Sulla questione si rinvia al par. 3.
17Nei Paesi che, come la Germania, hanno mantenuto il sistema sanitario secondo il modello mutualistico (“Bismark”), le contribuzioni sociali finanziano anche la gran parte della spesa sanitaria.
18Invero una linea di pensiero sostiene, sin dall’ ‘800, che il reddito normale del capitale non andrebbe colpito dall’imposta sul reddito. Per una discussione di tali argomenti e della soluzione “intermedia” rappresentata dalla DIT nordica, rinvio al mio precedente articolo (BERTUCCI, 2007) e alla bibliografia ivi citata.
19Cfr. Su questo tema dei trattamenti preferenziali dei redditi di capitale rispetto a quelli di lavoro, anche negli ordinamenti che non adottano esplicitamente la DIT nordica, cfr. EGGERT (2005) e la bibliografia ivi citata (vd bibliografia).
20Cfr. SORENSEN (1994;2005a;2005b;2006), BOADWAY (2004) e il mio articolo Irene Bertucci (2007).
21EUROPEAN COMMISSION , (2009), pp. 57-60.
22Cfr. GORDON (2000).
23Ricordando i vincoli al rapporto disavanzo/PIL posti nell’UE dal Patto di Stabilità e di recente ribadito e rafforzato per la difesa del valore dell’Euro.
24EUROPEAN COMMSSION (2009), p. 47, e cfr. anche EUROPEAN COMMISSION (2008).
25Razionalmente, i tributi commisurati al principio del beneficio e quelli di scopo dovrebbero trovare più ampio rilievo in Italia, rispetto al passato, nella prospettiva dell’avvio al federalismo.
26In Italia le polemiche sull’alta evasione ed elusione fiscale sono ormai un dato storico. Recentemente Quadro Curzio in un brillante articolo sul “Corriere della Sera” ha ribadito che la recente opzione italiana per il federalismo fiscale potrebbe, se ben utilizzata, portare oltre che a risparmi di spesa pubblica inefficiente, ad una emersione di ricavi e redditi sommersi tale da consentire flussi molto ampi di nuove entrate per la Pubblica Amministrazione, e quindi consentire la copertura dei programmi di incentivazione della ripresa economica.
27Come evidenziato da Quadro Curzio (2009).
28Cfr. per tutti STEVE (1976).
29Come nel Patto di Stabilità dell’UE.


Bibliografia

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Redattore: Irene BERTUCCI