FINANZA DERIVATA ED ENTI LOCALI ITALIANI (Enciclopedia)

L’utilizzo da parte degli enti pubblici locali di strumenti finanziari con controparti di mercato ha una vasta letteratura internazionale; l’utilizzo di questi strumenti è volto alla gestione del debito (debt management) e al suo costo (interest rate managament).

In Italia il tema dell’utilizzo da parte degli enti locali italiani degli strumenti finanziari derivati ha visto uno sviluppo legislativo disorganizzato che muove dalla modifica del Titolo V della carta Costituzionale (cd. Devolution) nel 2001. La devoluzione dei poteri finanziari e amministrativi alle pubbliche amministrazioni locali le ha spinte a cercare metodi di finanziamento diversi da quelli concessi loro dal Tesoro e sottoposti quindi al vincolo di stabilità. Tale ricerca, in assenza di legislazione chiara e coerente ha permesso agli enti locali di giovarsi del rating della Repubblica Italiana nel reperire finanziamenti sul mercato. Questo equivoco è durato fino al 2007, anno in cui il Ministero del Tesoro attraverso una circolare (Circolare MEF 22 giugno 2007, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 2 luglio 2007 n. 151) ha chiarito che gli strumenti a copertura del debito non hanno la garanzia implicita dello Stato. La circolare ministeriale non è un atto con forza di legge e questo aumenta le già espresse perplessità sulla capacità del legislatore italiano di controllare l’attività degli enti locali con le innovazioni finanziarie.
La Commissione Finanze della Camera dei Deputati nel 2005 avviò un’indagine conoscitiva sul tema, mai conclusa per via dell’avvicendamento nella presidenza della stessa Commissione; la Commissione Finanze e Tesoro del Senato della Repubblica ha avviato diverse indagini conoscitive sul tema, l’ultima nel 2009, conclusa nel 2010. La Commissione ha indicato delle raccomandazioni che non hanno però natura coercitiva per gli enti locali italiani, né per il legislatore stesso.
L’organo di controllo sulla stabilità dei conti delle pubbliche amministrazioni, la Corte dei Conti, ha più volte tentato di affrontare il tema sulla base della legislazione vigente, evidentemente carente e inefficace, senza mai arrivare a condannare alcun ente locale né amministratore, neanche quelli che sono incorsi in gravi perdite anche grazie all’evidente abuso di questi strumenti.

Le Amministrazioni Locali italiane avevano all’inizio degli anni 2000 un ingente volume di debiti a medio-lungo termine indicizzato a tasso fisso con la Cassa Depositi e Prestiti (CDP) e volevano poter beneficiare del ribasso del tasso d’interesse che dal 2002 ha caratterizzato il mercato. Dal 2002 al 2006 gli enti locali hanno ristrutturato parte del loro indebitamento, agganciando il tasso dell’interesse a quello variabile, minore del fisso, per contenere il costo dell’indebitamento. La sottoscrizione di questi strumenti ha contribuito a generare risultati finanziari dubbi per le Amministrazioni Locali dopo il 2006 (es. Comune di Milano, Provincia di Pisa che hanno avviato il contenzioso con le banche controparte di questi contratti).

Il Governmental Accounting Standard Board (GASB), che definisce gli standard contabili degli Enti Pubblici nel mondo, ha introdotto dei criteri ad hoc al fine di ridurre l’opacità nella registrazione delle operazioni finanziarie messe in atto dalle Amministrazioni Locali. La contabilità dei derivati di copertura è simile a quella degli altri strumenti di gestione del debito, per cui il fair value è riportato con il suo segno tra le attività o le passività ed il risultato di periodo del contratto è riportato nei flussi finanziari. I derivati d’investimento sono iscritti, invece, negli investimenti con il loro segno, positivo o negativo. Qualora venisse a mancare lo scopo di copertura, il contratto è contabilizzato come investimento. Le Amministrazioni Locali hanno quindi un forte incentivo a sottoscrivere derivati con finalità di copertura. L’applicazione dei criteri GASB ha portato, dal 2008 in poi ad un aumento dei valori negativi di questi contratti, a causa dell’aumento dei tassi d’interesse del mercato monetario, della forte volatilità sui mercati, del peggioramento del rating delle Amministrazioni Locali e dello Stato.

Tra i vari effetti che possono derivare dell’adozione degli standard GASB, si può evidenziare che questi richiedono che ogni anticipazione ricevuta dall’amministrazione sia contabilizzata come indebitamento e non come liquidità disponibile, rendendo “inutilizzabili” come liquidità immediata i flussi derivanti dagli up-front riconosciuti a seguito della sottoscrizione di contratti derivati.

A livello contabile le uscite connesse a questi strumenti finanziari (negoziati in mercati regolamentati o non regolamentati - OTC) devono essere registrate come interessi nel bilancio degli Enti Pubblici (interessi attivi se derivano da netting positivi ed interessi passivi se generati da netting negativi).

Ad oggi le Regioni italiane non forniscono una dettagliata disclosure in merito alle voci degli interessi passivi e degli interessi attivi presenti nei loro bilanci e questo non consente di individuare la quota di tali costi imputabile alle operazioni con strumenti finanziari derivati andando a scapito del  principio di trasparenza.

Secondo i dati di Banca d’Italia, a dicembre 2013 le Amministrazioni Locali italiane detengono un valore nominale di derivati OTC per circa 11miliardi di euro, con un valore di mercato negativo per circa 1 miliardo di euro, mentre il debito complessivo è di circa 114miliardi di euro (7% del PIL italiano). Nel 2007 il valore nominale di derivati OTC era di 32miliardi di euro. La forte riduzione di contratti OTC è il risultato del divieto di sottoscrizione di nuovi contratti introdotto nella legge finanziaria per l’anno 2008.

L’assenza di un chiaro meccanismo di responsabilità per gli amministratori degli Enti Locali ed il connesso rischio politico hanno limitato l’efficacia dell’uso dei derivati; tra il 2002 e il 2006 i derivati sono stati utilizzati anche per rinviare nel futuro l’onere finanziario, talvolta aggravandolo con sostanziose anticipazioni di cassa di immediata esigibilità. La legge finanziaria per il 2014 ha sancito il divieto permanente di sottoscrizione di strumenti derivati OTC per tutti gli enti locali italiani e la Camera ha pubblicato un utile riassunto della normativa e delle sentenze sul tema nel gennaio 2014.

 

Bibliografia

Banca d’Italia, 2013. Bollettino Statistico, ottobre, Roma.

Oldani C. 2008 Governing global derivatives, Ashgate. 

 


2014 ASSONEBB